联系我们一、 加快政府职能转变，迎接全球化的挑战是全球性的课题
所谓经济全球化(Globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息的跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置的效率，从而使各国间经济相互依赖程度日益加深的趋势。第二次世界大战以来，特别是近20年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程逐渐加快，成为世界经济发展的不可逆转的潮流。随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980～1995年平均增长率达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度；国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，其累计输出资本已达35000亿美元，成为经济全球化的主体；金融国际化加速发展，国际金融市场交易量突飞猛进，各主要国际金融市场已经形成时间上相互接续、价格上相互联动的交易网络；国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成。
经济全球化的本质，是世界统一市场的不断深化，因此，经济全球化反映了生产力发展的内在要求。技术进步与经济发展水平的提高，客观上要求分工的深化与市场规模的扩张。这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张。以信息技术为代表的全球新技术革命浪潮加速了世界各国产业结构的大调整，世界范围内产业垂直转移的规模迅速扩大。跨国公司在追逐规模效益与分工效益的过程中，通过跨国投资活动，形成了在全球配置资源、跨国协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易、公司内贸易的高速发展。同时，跨国性投资、生产与贸易活动的大量增加，必然要求国际金融市场的快速发展，以保障这种跨国经营活动的高效运行。
经济全球化进程明显加快的同时，以信息技术为代表的新技术革命浪潮方兴未艾。随着新技术革命与经济全球化的不断深入，各国政府均面对很多新的挑战。
首先，随着技术进步的加速，产品的生命周期越来越短，制造业技术损耗的风险越来越大，一些发达国家纷纷将传统产业向国外转移，为发展新经济腾出空间，由此带来传统产业中就业机会的大量减少，如何将劳动力转入新兴产业，是发达国家政府面对的重大问题。而对发展中国家而言，产业的跨国转移带来经济发展的重大机遇，但发展中国家之间在吸引外国投资方面存在着激烈的竞争，如何更好地满足投资者的要求，改善投资环境，则是发展中国家政府迫切需要解决的问题。
其次，跨国公司为了在日益激烈的国际竞争中取得竞争优势，将其生产布局日益细化，与以往在各个国家进行产业间分工不同，经济全球化的推进，使跨国公司可以将一个产品的不同生产环节按照成本最低的原则在全球范围内配置。由此带来的变化是，发展中国家在制造业领域中的地位越来越重要，甚至成为一些高新技术产品的重要组装与出口基地，产业内贸易取代产业间贸易越来越成为国际贸易发展的新动力。但是，对发展中国家政府而言，面对的主要问题则是，一方面要通过引进国际商务规则来改善投资环境，另一方面，则需要考虑如何将外来产业与本土产业结合起来，不断将产业链向上游推进，使外来产业在本土生根。
第三，经济全球化是以规则为基础的（rule-based globalization），随着各国日益融入世界经济，就不得不越来越多地接受国际规则。与传统的封闭经济相比，以往一些被认为是属于一个国家的经济主权，则可能部分地让渡给了国际组织或国际规则，而且，全球化的规则所涵盖的范围越来越广，任何一个主权国家在行使其经济主权时，如制定产业政策等，就越来越受到国际规则的制约。因此，以往一些后起国家通过产业政策的强力干预推动经济发展的模式，在全球化环境下，难度越来越大，有的政策手段难以继续使用，如何采取既能有效推动经济发展，又合乎国际规则的发展战略与发展模式，对每一个发展中国家的政府都是一个新的挑战。
第四，经济全球化使各国经济相互依赖程度日益加深，金融开放导致资本跨国流动的数量与速度大大增加，由此带来经济风险的增大。各国政府在享受全球化带来的分工深化的利益的同时，也不得不探讨如何将开放的风险控制在最小范围。
面对上述种种新情况、新挑战，如何适应新形势，调整政府职能，从而在全球化进程中趋利避害，不仅是发展中国家政府面临的课题，也是发达国家政府面临的课题。因此，加快政府职能转变，已经成为一个全球性的课题。
二、经济全球化背景下调整政府职能的国际经验
在经济全球化背景下，政府职能调整的基本目标，就是要充分反映市场的要求，通过提高政府管理与服务的效率，使本国市场具有更强的国际竞争力，从而在不违背国际规则的前提下最大可能地增强本国经济的国际竞争力。
具体而言，可以将经济全球化对政府职能转变的影响归纳为以下9个主要方面：
第一，政府支持本国经济的方式发生变化。二次世界大战以后，以日本、韩国为代表的实行产业政策的追赶型经济，取得了巨大的成功，是很多发展中国家模仿的榜样。但是，经济全球化的国际规则对各国实行产业政策提出了种种限制，例如，一些直接扶持国内战略产业的做法，被WTO的规则视为被禁止的补贴；对国内战略产业的保护力度，也由于贸易壁垒的不断削减而难以达到应有的作用。同时，冷战后国际经济环境也发生了根本变化，美国作为世界最大的市场不再像战后扶持日、韩那样容忍其他发展中国家采用产业政策的手段支持出口。因此，在全球化背景下，各国参与国际经济竞争的基本策略，从以往的产业政策转变为开放竞争的策略。例如，面对金融领域日益激烈的国际竞争，一方面，发达国家对内实行了自由化，放松管制，美国一改20世纪30年代开始实行的金融分业经营制度，允许金融控股公司进行混业经营，以增强本国金融业的国际竞争力；另一方面，对外则创造更为优良的投资环境，吸引外国金融机构的投资。为了防范由此带来的金融风险，金融监管机构加强了统一监管，美国从分业监管过渡到了“伞形”监管体制，英国为代表的欧洲国家则纷纷建立统一的金融监管机构。同时，各国金融监管当局也更加注重国际间的合作，共同携手防范金融危机。
第二，政府在政策制定过程中的地位与作用发生变化。以往，政府是一国经济制度与政策的唯一制定者，但是，在经济全球化背景下，政府从以往唯一的规则制定者变为政策制定的合作者（co-player)，行业组织等准政府机构、市场主体在政策制定中的作用日益增强。如《巴塞尔协定》是国际清算银行制定的，但已经成为很多国家商业银行的标准；国际会计准则（GAAP）是由会计师行业协会制定的，现在也被不少国家接受为行业标准；律师执业标准及资格认证也类似。另外，跨国公司已经成为很多技术标准的制定者。
在一些情况下，政府的作用只是为企业或行业组织的规则提供背书，使之成为国家标准。
第三，政策针对的范围发生变化。以往，一国的经济政策大多是针对国内市场的，随着经济全球化的不断深化，市场范围由一个国家扩展到区域甚至世界，政策范围也相应扩大。例如，很多发达国家都有自己的竞争政策（反垄断政策、反不正当竞争政策等），随着欧盟统一市场的建立，欧盟制定了竞争政策，要求各国按照欧盟的竞争政策修订本国的竞争政策，在界定垄断行为时，不再以某个企业在一国市场的份额为标准，而是扩大到整个欧盟市场。美国也类似，对垄断的界定从国内市场扩展到全球市场，波音－麦道的合并也得以通过政府的审查。这是各国放松反垄断限制以应对经济全球化带来的更加激烈的国际竞争的一个反映。
第四，政府的一部分权力向区域组织或国际组织让渡。随着经济全球化与区域一体化趋势的不断加深，一些传统意义上的国家经济主权向区域组织或国际组织让渡。例如，欧元的发行，标志着欧元区各成员国政府放弃了货币发行权，将这一传统意义上的国家经济主权让渡给了欧洲中央银行。不仅如此，欧洲央行还取代各成员国央行行使货币政策的制定权。国际组织的规则也日益成为各国法律与政策的依据。例如，WTO要求其成员国按照WTO规则修订其本国贸易法律与规定，表面上仍然由国家来制定法律，但实质上这些法律的制定权已经部分或全部地让渡给了国际组织。
第五，政府职能更多地转向社会政策。经济全球化进程的推进，还使各国政府政策重点发生了一定的调整，政府职能越来越多地转向社会政策。主要原因在于：一方面，经济方面的国际规则越来越多，经济主权向市场、区域组织和国际组织让渡，一个国家政府可以有所作为的空间越来越有限；另一方面，社会政策越来越成为构成国家竞争力的重要因素：例如，教育、运输、安全等均构成一国投资环境的重要方面，政策在这些方面的投入，既不会受到国际规则的制约，又可以得到本国选民的支持。因此，不少发达国家将政策重点更多地转向教育、医疗、运输、安全等社会领域，间接提高本国经济的竞争力。
第六，地方分权化改革趋势加强。地方分权化改革成为一个世界性的趋势。其原因在于：首先，经济全球化背景下国际竞争越来越激烈，需要调动各级政府的积极性来提高本国的竞争力，向地方政府分权有利于调动其积极性；其次，国家层面的政策受到越来越多的国际规则的制约，而地方政府的政策受到的制约较少。
第七，政策视野扩展：各国政府可以利用国际资源解决国内问题。在封闭经济条件下，解决一国的问题主要只能靠本国的资源，经济全球化的推进，使各种要素、服务与商品的跨国流动更加容易，从而为各国吸引外部资源解决本国问题提供了更多的选择。例如，跨国直接投资是很多国家改善产业结构、增强本国竞争力的重要动因，受到很多国家的重视。两德统一后，东德私有化过程中主动寻找国际投资者，16％的国有企业最终被国际投资者所购买。转轨过程中，捷克失业问题较为严重，因此，专门制定了以增加就业为主要目标的利用外资政策，通过吸引外资缓解国内就业矛盾。再比如，在知识经济下，人才是国家与企业决胜的关键，发达国家早就制定了吸引国际人才的移民政策，通过吸引全球的人才，来保持其领先地位。当人们看到资金不断从发达国家流往发展中国家的同时，人们也不难发现，发展中国家的科技与管理人才源源不断地流向了发达国家。而普通劳动力的流动，则受到了越来越严的限制。
第八，日益重视开放带来的经济安全问题。经济全球化是一把双刃剑，当它为各国带来巨大的发展新机遇的同时，也带来日益增加的风险。1997年以来，亚洲金融危机、俄罗斯金融危机、墨西哥货币危机、阿根廷货币危机等较大规模的金融危机接踵而至，充分反映了经济全球化所伴随的金融风险。国际组织与各国政府越来越认识到这种开放的风险，采取有力措施加以防范。为了防范金融风险，一方面，越来越多的国家放弃了固定汇率制，采取更为灵活的汇率制度。另一方面，加强对金融市场的监管，特别是对国际“热钱”的大规模流动加强了监管，并就这方面的区域或国际合作进行了有益的尝试。
除了金融风险以外，开放还会带来其他方面的风险。例如，开放市场带来的对国内市场的冲击，可能导致国内竞争力较弱的企业的破产，因此，对社会保障体系提出了更高的要求。1998年亚洲金融危机后，韩国不少企业倒闭，使韩国社会保障体系的弊端暴露无遗，迫使韩国政府在完善社会保障体系方面加大力度。
第九，政策执行：国际合作越来越重要。经济全球化还使国际间的合作日益重要，区域组织与国际组织的大量涌现，国际组织功能越来越强大、职能越来越复杂，这些趋势本身即揭示了国际合作的重要性。由于金融危机的国际间传染最具典型性，因此，各国政府防范金融危机的国际合作发展也最为引人注目，不同国家对外资金融机构的监管进行了各种各样的合作。例如，欧盟国家由母国监管其在海外的金融机构，东道国并不监管，但是，投资母国的监管机构和东道国监管当局之间保持着越来越多的信息沟通。
尽管人们已经认识到了国际合作的必要性，但不能不承认，市场的国际化程度已经远远超过了政府间的国际合作，当一些区域性金融危机爆发的时候，人们更多地看到的是国际救援的乏力与迟缓。因此，区域层次或国际层次的合作还有待加强。
三、中国政府职能转变的任务尤为艰巨
20世纪70年代末开始，中国政府实行了对内改革、对外开放的政策，并将其作为长期的战略性选择。由于对外开放战略的实行，过去20年间，中国迅速从一个基本封闭的经济体成为一个较为开放的经济体。对外贸易额在20年间增长了约14倍，在世界贸易中的排名从第32位上升到第7位，贸易依存度从开放之初不到10％上升至46％。对外国直接投资开放领域越来越多，外商投资金额持续增长，累计外商直接投资额已经达到3500多亿美元，自1993年以来一直是吸引外国直接投资最多的发展中国家。
经过15年的艰苦谈判，中国于2001年底正式成为世界贸易组织的成员。加入WTO，是中国主动融入经济全球化的选择。在加入WTO谈判中，中国政府对进一步开放市场，特别是服务贸易市场，以及按照世界贸易组织的规则修改国内法律与规章，做出了广泛而深刻的承诺。因此，随着承诺的兑现，中国的对外开放将进入一个全新的阶段，中国经济将进一步融入世界经济之中。
与其他国家相比，中国政府职能转变的任务尤其艰巨。原因在于：
第一， 中国政府职能转变相对滞后。自从70年代末实行改革开放政策以来，我们一直按照改革与开放的进展，不断调整政府职能。与计划经济时期相比，政府职能已经发生了很大的变化。但是，由于中国实行的渐进式改革与开放的战略，各部门改革的进程是不同步的，认真审视中国不同部门改革的进程，我们不难发现，对外开放总是走在前列，每一次对外开放的重大进展，都推动着国内经济体制改革进入新的阶段，而改革的深入，又为进一步开放创造了条件。总体而言，存在着三个“滞后”：一是国内体制改革滞后于对外开放；二是政府管理体制改革滞后于经济体制改革的总体进展；三是政府职能的转变滞后于政府机构改革。上述三个“不等式”揭示出，政府职能转变已经大大落后于对外开放。加入WTO后，中国对外开放将进入一个新阶段，加快政府职能转变的任务更加艰巨。
第二， 中国政府职能转变要同时满足全球化与市场化的双重要求。世界上绝大多数国家均是市场经济国家，这些国家中政府职能转变的主要目标，是满足经济全球化的要求。中国是一个从计划经济向市场经济体制转轨的国家，虽然市场经济的总体框架初步建立，但市场化改革的任务远未完成，一些关键性的改革如国企改革、投融资体制改革、国内统一市场的建立等尚未取得突破性进展。因此，中国改革的任务还十分艰巨。同时，加入WTO后，对外开放进入“激进式”开放的新阶段，市场的快速开放，将不可避免地带来短期的冲击，客观上要求政府在市场开放过程中统筹规划，完善社会保障体制，顺利完成市场开放带来的结构性调整。而且，从一个转轨国家跨入世界贸易组织，在国内经贸体制与国际规则的接轨方面，也需要作大量的工作，涉及到法律法规的修订，体制改革与政策调整。总体而言，加入WTO后，中国政府职能的转变，需要同时满足市场化与经济全球化的双重要求。
第三， 政府职能转变必须克服原有体制的巨大阻力。政府职能转变是体制改革中难度最大的部分。中国20多年的改革历史，基本上是循着放权的思路推进的，已经取得了明显的进展。但是，政府职能的定位并未能从根本上得到改变，一些市场体制所要求的公共服务职能，政府尚未从计划时期的“单位”中接手，随着“单位”职能的变化，在某种程度上存在着公共服务提供者缺失的状况。另一方面，适应市场经济体制需要的政府职能转变，客观上要求政府进一步放弃对微观经济生活的干预权力，最为明显的就是审批权。但是，转轨时期造成的收入差距扩大与社会失范，诱使一些政府官员产生权力利益化的错误思潮，对放弃权力存在着不同程度的抵触。同时，改革过程中出现的一些利益集团则希望继续得到特殊的待遇。因此，政府职能转变面临巨大的阻力，必须下定决心，克服阻力，才能取得明显进展。
第四， 发展中大国的“二元结构”特征对中国政府职能提出了更高的要求。中国是一个发展中大国，发展极不均衡，东部与西部、城市与农村、现代产业部门与传统农业部门差距巨大。这一特殊的国情，对中国政府职能提出了比一般发展中国家政府更高的要求。中国政府职能的转变，既要兼顾不同地区、不同部门的发展要求，又要兼顾参与国际经济分工与建设国内统一大市场的要求，才能真正发挥中国的比较优势，在经济全球化进程中最大限度地取得参与国际分工的利益。
四、中国政府职能转变面临的主要挑战
经济全球化对中国政府职能转变的影响，集中体现为加入WTO的影响。我们可以将这种影响分为直接影响和间接影响加以考察。
（一）加入WTO对中国政府职能转变的直接影响
中国在加入WTO时，作了广泛而深刻的承诺，这些承诺大致可分为三类。一类是涉及市场开放的承诺，在货物贸易开放方面，主要的承诺包括降低关税、取消非关税壁垒，以及在国营贸易、海关估价等方面取消阻碍进口的有关规定；在服务贸易市场开放方面，就外资在华商业存在的批准原则、逐步放松股权限制、业务范围限制和地域限制等做出开放的承诺并规定了时间表。第二类是涉及加入WTO后中国出口方面的承诺。这方面的承诺，有的涉及到中国体制的调整，如取消出口补贴，就必须改革现行支持出口的办法。但很多承诺并不涉及国内体制的调整，如中国在加入WTO后15年内贸易伙伴在对中国产品进行反倾销调查时采取“第三国替代价格”的做法、以及12年内对中国产品实行特殊保障条款等。第三类是中国为保障落实前两类承诺而做出的直接涉及体制方面承诺。由于中国是一个计划经济向市场经济过渡的国家，现行体制在很多方面与WTO的要求存在明显的差距。因此，这类承诺涉及面相当广泛，这些承诺包括国民待遇、透明度、贸易制度的统一实施、司法审议、外贸权、进出口许可程序、国家定价、落实《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs)与《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs)有关规定、标准与技术法规等诸多方面。
由上述承诺可以看出，除了第二类承诺中有些不直接涉及国内体制调整外，绝大部分承诺实质上都直接涉及到中国体制的改革与调整。落实这些承诺，将对中国体制改革产生重大影响：
第一， 政府保护国内市场方式受到限制。以往，中国保护国内市场的主要手段是高关税和配额等非关税壁垒。由于中国承诺在加入WTO后大幅度降低关税、取消配额等非关税壁垒
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