国有资产所有者缺位是困扰国有企业改革最深层次的经济和法律问题，这个问题的解决是建设法治国家的必然要求。国有资产产权二重性是国有资产所有者缺位、产权不明晰从而陷于低效益困境而难以自拔的根本原因。所谓所有者缺位，就是作为生产资料主人的劳动者不到位，要使之到位就必须消除产权二重性，必须重新进行产权制度和法律制度的安排。
　　　　　　国有资产产权二重性的根源是传统法理支配的国家职能二重性
　　所谓国有资产产权二重性，是指国有资产产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。从其外延来看，在传统的计划经济体制时期，国有资产产权二重性包括国有资产所有权二重性、劳动者资产所有权二重性和国有资产产权主体国家职能二重性。计划经济体制，事实上就是这三者形成的一个统一整体：国有资产所有权二重性决定劳动者资产所有权二重性，而传统法理支配的国家职能二重性决定国有资产所有权二重性。
　　在计划经济体制下，国有资产产权二重性是主体（“全民”）虚拟性、客体（生产资料和劳动力）实在性；劳动者资产产权二重性是主体（劳动者）实在性、客体（生产资料和劳动力）虚拟性；国家职能二重性是主体（国家）双重身份（社会经济管理者和国有资产所有者）、客体（职能）是国家行政权力和企业民事权利合一。所谓国有资产所有者缺位，实际上就是国有资产产权主体虚拟性和劳动者产权客体虚拟性，而国家身份及其职能二重性便是虚拟性产生的直接根源。
　　国有资产产权二重性的形成有其经济和法律的二重原因。首先，国有资产所有权二重性是传统国家理论和经济理论及其实践的产物。所谓国有资产所有权二重性，是指国家作为全民的代表对资产的所有权，是生产资料所有权和劳动力所有权的统一，而计划经济体制就是劳动者资产产权客体虚拟性和国家职能二重性两者结合的体现，也就是国家行政权力以劳动者产权客体虚拟性为基础，构建成政资合一、政企合一的国有国营企业。全民所有制资产产权是生产资料国家所有权和劳动力国家所有权的统一，在我国它是以国家所有制形式实现的。这有其理论上和实践上的必然性，前者反映在马、恩的国家学说及其对未来社会的设想和列宁的计划经济理论上。国有资产所有权二重性是以国家与社会二元一体化为前提，或者说，国家与社会二元一体化是全民所有制及其计划经济体制的前提。从马、恩的国家学说看：“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其个人共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，第70页。）从马克思的暴力革命原理看，它以劳动价值论为根据分析资本主义的基本矛盾，指出其发展的必然趋势是无产阶级通过暴力革命“剥夺剥夺者”，消灭私有制，建立社会全体成员共同占有生产资料的公有制。从国家的经济职能看，它随着生产力的发展和社会化程度的提高而不断强化和扩大，资本主义生产方式迫使人们日益把巨大的社会化的生产资料变为国家的财产，国家自然就成为占有生产资料、组织社会生产的未来社会的代表。马、恩对未来社会的设想是一个以劳动价值论为基础、以公有制代替私有制因而不存在商品货币关系的社会。马克思说，在一个“自由人联合体”里，“产品总是社会的产品”，“劳动时间的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当比例”，并且“每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第960页。），也就是按劳分配。恩格斯说：“一旦社会占有生产资料，商品生产就将被消除，而商品对生产者的统治也将随之消除，社会生产的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第323页。）列宁实现了马、恩的理想，第一次提出并在前苏联建立了第一个“计划经济制度”的社会主义国家。他说：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。”（注：《列宁全集》第10卷，第407页。）全民所有制产生的实践必然性反映在旧中国的生产关系、斯大林模式的示范和我国过渡时期总路线上。半封建半殖民地社会落后的生产关系基础为公有制提供了土壤。正如H.德姆塞茨所指出的：“可以假定，这些革命（指俄国和中国革命——引者）的成功，是由于这些国家先前的制度化刚性使得这些国家的大部分人口的私人进步途径很少……”（注：德姆塞茨：《一个研究所有制的框架图》，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第197页。）所谓“私人进步途径很少”正是指的与市场经济相适应的私有制相比较的个体私有制而言，这种情况是与旧中国的经济基础相适应的。而且，马克思晚年认为俄国的公社制度最适应向公有制过渡，因为消灭私有制以后，只能由国家代表社会占有生产资料，而公社制类似这种社会占有生产资料、个人占有消费品的公有制形式。中国“以俄为师”，把这种形式经过简单的改造沿用下来。在社会主义实践中，“斯大林模式”成了最初的、以公有制为基础的、高度集中的指令性的社会主义计划经济体制的样板。它实行全民所有制和劳动群众集体所有制，斯大林1936年宣布：前苏联的经济基础已经是社会主义经济体系与社会主义生产资料所有制（注：参见《联共（布）党史简明教程》，莫斯科外国文书籍出版局1949年版，第419—423页。）。经济模式是经济发展的基本框架和经济运行的基本原则。斯大林模式是一个纯计划的经济模式，它不仅规定了宏观经济结构，而且规定了企业的微观生产结构，国家既是宏观直接调控的主体，又是微观企业的主体，国家集行政权力和企业民事权利于一身，没有市场，没有价格机制，没有合理的资源配置，因而不可能有合理的经济核算，也就必然地陷于低效率的陷阱。我国的全民所有制是通过没收官僚资本、改造民族资本、实行全行业公私合营建立起来的，并采取了国家所有、国家经营的国家所有制形式。毛泽东1954年指出，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，这是原则性”，同时指出“全民所有制是原则”（注：《毛泽东选集》第5卷，第127—128页。）。
　　其次，劳动者资产所有权二重性是对国有资产所有权二重性的折射，是计划经济体制的基础。所谓劳动者资产所有权二重性，即主体劳动者具有实在性，客体劳动力和生产资料具有虚拟性。虚拟性是指：在国有制条件下，对于劳动力和生产资料，名义上传统理论并未否认乃至强调劳动者的“所有权”，实际上两者均被国家支配，否认劳动者的独立人格、劳动者的人权以及劳动者的劳动力所有权和剩余索取权。这证明国有资产产权客体的实在性依存于劳动者产权客体的虚拟性，而劳动者资产所有权二重性正是国有资产所有权二重性的折射，两者是互为条件、互为表里、相辅相成的。劳动者资产所有权客体的虚拟性是计划经济的产权基础。计划经济以生产资料和劳动力国家公有为基础，社会被视为一座大工厂，“它必须按照生产资料，其中特别是劳动力来安排计划”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第348页）。生产资料和劳动力国家公有以劳动者产权客体的虚拟性为基础，因此劳动者产权客体的虚拟性给计划经济提供了可能性和现实性。劳动者产权客体的虚拟性也是计划经济体制的内在要求。第一，劳动者产权客体的虚拟性，是生产资料和劳动力直接结合的产权基础。两者直接结合是以国有资产产权客体的实在性为根据，而它的实在性是以劳动者产权客体的虚拟性为条件的。正是这种虚拟性决定了社会主义与资本主义不同性质的劳动关系：后者由于生产资料归资本家所有，劳动力归劳动者所有，两者不可能实行直接结合，而必须以资本为中介才能结合，这一结合形式使资本主义劳动成为雇佣劳动形式，劳动力成为商品；前者由于劳动力产权客体的虚拟性，不仅使劳动力失去商品性质，而且与之结合的生产资料也只有“商品的外壳”，这样，两者便在公有的基础上实现了直接的结合。虚拟性否定商品性，这是两者直接结合的前提；没有虚拟性否定商品性，两者直接结合是绝不可能的。第二，劳动力劳动者所有的虚拟性是我国传统劳动管理体制的产权基础。我国传统的劳动管理体制是以劳动力国家所有为准则，而劳动力国家所有的实在性是以劳动力劳动者所有的虚拟性为支撑的，正是在这个虚拟性的基础上建立起了国家统包统配、高度集中的劳动管理体制及其固定用工制度与平均主义工资制度。总之，劳动者资产产权客体即生产资料和劳动力所有权的虚拟性，对传统的计划经济体制和国有企业的形成及其运行机制起着决定性的作用。
　　再次，受传统法理支配的国家职能二重性是国有资产产权二重性的根源。所谓国家职能的二重性，从经济和法律的角度看，其主体和客体都具有经济和政治的双重属性：从前者看，作为主体的国家，既是社会经济的管理者又是国有资产的所有者，作为客体的职能，既调控宏观经济又经营国有企业，从而垄断国有企业的生产经营权和剩余索取权；从后者看，或者说从公法和私法的角度看，作为主体，国家既是公权力的主体又是企业民事权利的主体，作为客体，国家职能既是公权力又是民事权利。国家职能二重性以国家和社会合二为一为前提，是政治和经济、公法和私法、行政权力和民事权利的统一体。在经济实践中，一方面，国家通过计划的制订和指导，以及为了保证计划的实现，通过行政手段配置资源和调控经济的发展；另一方面，国家把资产所有权和生产经营权融为一体，使政府主管部门通过隶属关系以所有者身份直接干预国有企业的生产经营活动。在国家职能二重性支配下，宏观的直接调控和微观的政企合一，国家行政机关代理企业法人组织，这就是我国长期以来实行的计划经济模式。它由行政权力筑成金字塔式的层级结构，自上而下逐级下达上司偏好的行政指令和自下而上逐级对上司负责，来推动整个宏观经济和微观经济混为一体的计划经济体制的运行。列宁的公法一元论使马、恩的国家与社会一体化法制化，是国有资产产权二重性形成的传统法理依据。列宁否认私法，他说：“我们不承认任何‘私的东西’，在我们看来经济领域的一切都属于公法范围。”（注：《列宁全集》第3卷，第258页。）列宁的公法一元论成为否认社会主义存在公法、私法划分的依据，对我国传统的经济体制和法学体系的形成起了支配的作用，对经济体制改革和法制建设起着制约的作用。
　　　　　　转型时期国有资产产权二重性的表现形态是国有资本非人格化
　　在经济体制转型时期，国有资产产权的二重性演化为国有资产产权主体的虚拟性和客体的实在性、劳动者资产产权主体的实在性和客体的虚拟性和国家的公权力者与私权利者两种身份仍然划分不清。劳动与资本的关系，是近现代以来任何社会经济形态的基础经济关系；这种经济关系不仅决定着社会经济形态的性质，而且决定着社会政治、经济运行的成本和效率，如何处理好这种关系，是转型时期的根本问题，也正是国有企业改革的要害所在。劳动力所有权与作为资本的生产资料所有权，是资本主义经济对立的两极；劳动力所有权和生产资料所有权与作为“全民”代表的国家，是计划经济对立的两极；劳动力所有权与生产资料所有权，是经济体制转型时期对立的两极，具体表现为劳动者主体的实在性与生产资料客体的虚拟性，其原因则在于国家既是公权力的主体，又是民事权利的主体。国有资产产权主体虚拟性，就是“所有者缺位”；劳动者资产产权客体虚拟性，就是“所有者不到位”；“所有者缺位”和“所有者不到位”，就是国有资本非人格化的表现，换言之，国有资产产权主体虚拟性和劳动者资产产权客体虚拟性，就是国有资本的非人格化。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。
　　国有资产产权主体虚拟性，就是国有资产的所有者缺位，因而不能形成责、权、利对称的约束激励机制，没有对国有资产保值增值负责任的实体，从而不能摆脱低效益的陷阱，也不能避免资产的流失。国有资产产权主体的虚拟性，表现在三个方面：
　　一、国有资产多重委托代理主体的模糊性。“全民”作为国有资产的终极所有者，委托国家作为“全民财产”的代理者，国家又委托国有资产管理局作为“国有资产”的代理者，名义上负有保值增值的责任，但是实际上并无向国家缴纳利润的任务；国有资产管理局再委托国有资产经营公司作为国有企业的投资主体，名义上是扩大再生产领域保值增值目标责任的具体承担者，但是实际上对其投资决策正确与否并无约束机制；国有企业及其股份制企业的厂长、经理或董事长、总经理是国有企业保值增值任务的实际执行者，但是实际上对其盈亏责任并无约束激励机制，事实上只对其上级负责。委托代理主体的多重性表明国有资产所有者主体的模糊性，“委托—代理”链的不断延伸，只是徒增代理成本，对于提高国有企业效益显然并未发挥任何作用。主体游移不定，无论是由政府直接投资还是由国有企业投资都建立不起责、权、利对称的约束激励机制，因而不是反映长官意志就是体现内部人控制，或者是两者共谋，结果总免不了软预算约束投资决策的失误，也克服不了权力寻租因而导致国有资产严重流失的弊端，而问题的症结就在于国有资产产权主体虚位——模糊性正是虚位的具体表现。
　　二、企业内部人控制。国有资产所有者缺位，必然导致现行特殊的“委托—代理”制，从而导致内部人控制，或者说，内部人控制事实上是现行“委托—代理”链延伸的结果。这就是说，内部人控制的产生和形成有它的必然性，或者说它是内生的。表现在：（1）政府作为国有企业所有者代表的委托人，其本身也是作为企业终极所有者“全民”的代理人，也是“理性经济人”，同其他代理人一样地存在机会主义动机；（2）行政任命的董事长或董事长兼总经理成为内部人，他们同任命者存在激励不能兼容的利益冲突，这就提供了内部人控制的前提；（3）政府的政绩并不受企业经营成效的影响，缺乏对企业进行有效监督的动力，这就给企业内部代理人控制以可乘之机；（4）政府和企业对企业经营决策信息掌握的不对称性，加之滞后的市场发育不能提供有效的外部治理手段，企业内部人控制势必成为现实。“内部人”实质上是“国家所有者”异化的产物，在既无内部激励和外部约束的条件下，作为“理性经济人”往往只追求个人的利益最大化，不仅不能保证国有资产的增值，甚至在权力寻租的巨大诱惑下事实上成为国有资产流失的“启动器”。
　　三、股份制国有资本的非人格化。国有资产产权主体的模糊性和内部人控制，其原因则在于国有资本的非人格化。所谓国有资本的非人格化，实质上就是国有资产产权的二重性，确切地说，是国有资产产权主体（“全民”）和劳动者资产产权客体（生产资料）的虚拟性。虚拟性是国家意志即行政权力的投影，这种投影笼罩着现行公司制，使之迷失了前进的方向，始终处于无序运作状态。建立现代企业制度是建立市场经济体制的客观要求，而公司制是建立现代企业制度的必然选择，但是现行公司制存在诸多问题：一是国有股或者说国有资本由谁代理无法确定，终极所有者“全民”的抽象性使对国有资本承担保值增值任务的责任主体纯属子虚乌有。二是法人财产权没有形成。法人财产权是构成现代企业制度的核心，企业要有法人财产权才能行使对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利以及承担相应的民事责任。但是，由于终极所有者不到位，产权不明晰，不能形成规范的法人产权，因此不能实现出资人与企业分离而形成法人实体，不能实现出资者财产与企业资产分离而形成有限责任制度，不能实现所有者与经营者分离而克服经营者与风险承担不对称的矛盾。正是由于法人产权制度不规范，国家控股，由国家行政权力支配的国有股、法人股不能上市流动，上市公司往往以“圈钱”为能事，不仅资源不能优化配置，而且往往造成资产的大量流失。三是公司法人治理结构不善。公司法人治理结构是以法人财产权为基础和核心的分权制衡机制，是围绕法人产权的运用和落实而设置的。确立了法人财产权，也就明确了治理结构设置的目的及其职责，从而合理建立企业内部组织管理体制，为资产的保值增值提供组织保证。由于公司法人财产权没有形成规范，公司法人治理结构不善，“三会”不能制衡：股东大会基本上不起作用，董事长和总经理由上级行政任命，只对上司负责；董事会没有剩余控制权，董事长不能履行对股东负责的承诺，总经理不对公司效益承担责任；监事会形同虚设，对企业高层管理人员既无有效监督，也无有效激励；因此不能形成内部治理结构责、权、利对称的制衡机制。四是资产结构不合理，公司资本和债务不分，产权和债权不分，由于国有资产产权主体的同一性，实际上国家承担无限责任，负债率过高，债转股对所有者到位和提高经济效益并无实际意义，只是徒增制度运行成本。五是上市公司由行政审批，为偏袒国有企业而包装劣质企业上市，财务报表不实，信息披露失真，庄家炒作，权力寻租，短期行为，在职高消费，等等，严重损害股东利益，特别是中小股东利益。六是资本市场、人才市场尤其是经理市场尚待开发，因此融资渠道不规范，“用足投票”同“用手投票”一样，都不能发挥有效作用。诸多问题的存在，根本原因在于国有资本的非人格化，或者说在于国有资本人格化问题没有解决。所谓国有资本人格化，就是劳动者产权主体的实在性和国有资产产权客体的实在性两者的结合，也就是以剩余索取权为纽带实现劳动者和生产资料真正的结合。这就是产权明晰化，这是决定公司制企业国有资产产权主体责、权、利对称的根本前提，也是规范法人产权制度和公司治理结构的根本前提。国有资本非人格化从根本上制约了现代企业制度的建立，因而制约了市场主体和市场竞争机制的形成，制约了市场特别是资本市场、经理市场的发育，从而制约了国有企业资产组合的优化、企业结构的优化和产业结构的优化，总之，制约了市场机制优化资源配置的基础作用，这就从根本上窒息了国有企业的经济效率，使国有企业挣扎不出低效率的陷阱。
　　所谓劳动者资产产权客体的虚拟性，是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者，他们虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权，但是对于作为产权的物质客体的生产资料的所有权仍然是虚拟的。因此，他们尽管拥有了劳动力所有权同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收入的权利，却并没有对于国有资产收益的剩余索取权或利润分享权，也就是实际上有就业的市场风险而尚无完善的生存的制度保障。劳动者资产产权客体的虚拟性就是国有资产所有者不到位，这是国有资本非人格化的关键所在。当然，国有企业从统分统管的固定用工制度到合同用工制度是改革的一个重大成果，消除了劳动者对自身劳动力所有权的虚拟性，使劳动者的人身依附性变成了独立性，是社会的一个巨大进步。现代社会是市民社会、商业社会、契约社会。从近代到现代，人类社会的发展，在深层次上都表现为“从身份到契约”的社会转型运动。当代中国社会变革的实质就是这样一种社会转型运动。契约是私法之精华，契约制度是民法制度体系的核心，契约法的发展在一定程度上代表着民法的发展。由此可见，劳动力由国家支配转而由劳动者自己支配，由固定用工制度转变为契约关系，显示了市民社会“小荷才露尖尖角”，显示了劳动者的人格从依附到独立的转化初露端倪。
　　　　　　规范公法和私法主体是消除国有资产产权二重性的根本途径
　　国家是“界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则”的主体，正是公法和私法主体一元化的国家界定了国有资产产权的二重性，在转轨时期又使之转化为国有资本的非人格化。“产权界定是市场交换的前提”，必须重构适应市场经济运行机制的国家职能和产权制度，消除国有资产产权二重性。规范公法主体和私法主体，把它们由合二为一分离为一分为二，是消除国有资产