摘要：当前，我国农村问题的核心仍然是土地问题。而土地问题的核心内容，则是农村土地制度。改革开放之后，中国对农村土地实行承包经营制度。尽管政府力图稳定土地承包关系，但这种关系却处于经常的变动之中。出现这种情况的原因，主要是农民之、集体和国家（政府）之间的利益争夺。而现行的制度又为农村土地承包制度的频繁变化提供了空间。解决问题的关键，在于处理好各种利益关系。

　　关键词：土地承包制度、社会保障、土地流转

　　农村土地实行承包经营制度，其基本含义，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，由集体分配给集体经济组织内部的农艺家庭使用，并长期稳定、本集体经济组织成员平等地行使承包土地的权利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”[1].农村土地承包后，土地的所有权性质不变。

　　中国农村土地承包制度的演变

　　中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。

　　中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了土地改革，做到了耕者有其田，相对平均了地权。土地改革后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为人民公社。人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在15年以上。1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变[2].最近特别是2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%.这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。

　　二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包关系。

　　2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。

　　家庭承包经营和农业现代化

　　我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主权和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。

　　其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“土改”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是20-30亩，北方旱作区为60-70亩，大约为现在的家庭经营规模的4-5倍，如要搞规模经营，这4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需800-1000元，这就是实现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁3省5县（市、区）83户农业经营大户的调查资料显示，我国东部地区的规模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义[3].就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问题。对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。 通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业“规模经济”是没有意义的。

　　家庭承包经营与农村社会保障长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资料。与其他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的产出率，只能设法改善土地的生产条件，对土地进行投资。这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期短了，农民就缺乏意愿对土地进行长期投资，农业生产条件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能改变的，只有不断改善农业的生产条件，合理使用土地，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。绝大多数地区的农民除了土地之外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一份稳定的承包地，对于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民离开家乡在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流动就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手段产生之前，农户的承包地就必须长期保持稳定。

　　影响农村土地承包关系中的几个主要要素

　　国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少政策的自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目的能不能达到？要回答这些问题，必须找到影响农村土地承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局变化的最终结果，是土地收益分配格局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格局的变化，某些情况下，国家（政府）也会通过重点农村土地的方式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此导致了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此变化提供了空间，正面将就此作一些分析。

　　农村人口变化与土地承包政策稳定的关系

　　中国实行农村土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然土地属于集体所有，又未规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员应该人人有份，而且应该是均等的。实际上，《农村土地承包法》规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。

　　人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动的人口对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。当人口增减到一定程度时，农民必然提出调整承包地的要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包关系，但毕竟还是可以进行“小调整”。在实践中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期一般为5-10年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁移的，由于农户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。

　　从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营土地是他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地承包费并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更多的投资机会。这对于非农就业机会不多、人均耕地很少且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。

　　“中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代”[4].在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。

　　而且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。

　　农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系

　　这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。

　　按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与正常租金接近的土地承包费。

　　组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。

　　尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。“据农业部1998年的统计，全国乡、村两级债务共计3259亿，平均每个乡镇298万元，每个村20万元”[5].既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。

　　利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为行政干预、人为地推行农村土地流转”[6].

　　政府用地与土地承包政策稳定

　　目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。

　　国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土