您正在看的法学理论是:法治中的权力及其控制。 　　一、权力的概念

　　（一）权力的定义

　　很多学者都给权力下过定义。美国学者彼得。布劳认为，“权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做”帕森斯则认为，“权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”其实，无论如何定义权力，我们都可以说它是指特定主体因为拥有一定的资源或者优势而得到的支配他人或者影响他人的力量。这些资源或者优势可能是经济的，也可能是政治的或者其他方面的权力，如社会文化生活等；因而权力也有经济权力和政治权力等的差别。在经济上，拥有财产或资本会不会产生权力呢？当然。财产权力或资本权力是社会权力在市场经济条件下的主要表现形式。马克思就认为，它是财产或资本的所有者由于对财产或资本享有所有权而获得的“支配他人劳动的权力。” .英国哲学家罗素曾将权力分为治人之权和治物之权；传统的权力和新获得的权力。托夫勒（《第三次浪潮》、《未来的冲击》的作者）在《权力的转移》中说，“权力是一种有目的的支配他人的力量，是由暴力、财富和知识三者构成的。最简单地体现权力的方式就是行使暴力。这是一种低质量的权力形式，它缺少灵活性，只能用于惩罚，并且风险很大。财富则不仅可用于威胁和惩罚，还可用于奖赏，比暴力灵活得多。高质量的权力则来源于知识，它既可用于惩罚和奖励，也可用于劝说。它既能扩充武力和财富，也能减少达到某个目的所需的武力和财富的数量。”可见，权力的外延已经扩展到何种程度。在政治上存在的权力，这种权力可以被称为政治权力或国家权力。我们今天所讲的权力是指政治权力或者国家权力，也就是被一些人称为的公权力或公共权力。

　　那么在座的各位就会问，各级机关，各级领导干部，他们的权力是什么权力？我们人民代表大会的权力是什么权力？他们和我们的权力都是国家权力的构成部分，属于政治权力或者国家权力的范畴。 （二）权力与权利

　　1.权利的基本含义

　　权力与权利，在英文中被称为power 和right.权利是指在社会中产生，并以一定社会承认作为前提的，由其享有者自主享有的权能和利益。这个定义告诉我们，权利是在人与人的相对存在的社会状态之中存在的。孤立的个人，无所谓权利。权利也总是以一定的社会承认作为前提。这种承认可能是习惯的、道德的、宗教的和法律的。根据其承认方式的不同或者被称为习惯权利、道德权利、宗教权利和法律权利。这一定义还表明，权利包含权能和利益的两个方面。权能是指权利能够得以实现的可能性，它并不要求权利的绝对实现，只是表明权利具有实现的现实可能，即“非不能为也，而实不愿为也。”利益则是权利的另一主要表现形式，是权能现实化的结果。将二者相比较，权能具有可能性，利益具有现实性。也可以说权能是可以实现但未实现的利益；利益是被实现了的权能。如继承权，在被继承人尚未死亡时，继承人所享有的继承权实际上是一种以权能状态存在的权利。一旦被继承人死亡，继承产生，继承权就由一种权能转化成为了利益。 2.权力与权利的联系

　　第一，权力来源于权利。在权力与权利谁来源于谁的问题上，一直存在着误解。其实早在权力产生之前，权利就已经有了。在原始时代，人们已经有了原始的权利。这些遍及氏族内部的生产、分配和消费的各个环节。只是那时的权利和义务是不可分别，也无法分别的。而权力的情形则不同，在最初是没有权力的存在的。由于人的认识发展和社会的逐步生成，就逐步产生了一些社会公共事务需要一定的人来担任和完成。当初总是由氏族首领来进行的。是全体氏族成员为了自身的利益而委托首领来进行的。于是，根据全体氏族成员的委托和信任，他就享有了对于氏族公共事务进行管理的力量。这种力量也就是最初的权力。

　　第二，权力是为维护权利而产生的。在私有出现，权利义务逐步分离以后，权利就不时遭到侵犯。如果完全听由受害者自由复仇，就难免会导致混乱。而且一旦遇到受害者是弱者，复仇也就会成为困难。为了防止因自主复仇导致的混乱和保护弱者，就必须要产生一种公共权力，来维持社会秩序，保护弱者，使人们的权利得到保障。值得特别一提的是，在保护权利中，首先保护的当然是有产者的权利。具体地说，首先是奴隶主的权利。这也就是我们所说的权力和权利的阶级性。

　　第三，权利优位于权力。由于权力是来源于权利的，也由于权力的目的在于维护和实现权利，相对于权利，权力就是手段和工具，而不是目的。谁要背离了这一点，也就是对于权力的反动和对于权利的否定。明确了这一点，我们在面对权利和权力的冲突时，就不难作出正确的选择，即让权力服从于权利。我在一本书里讲到，一个深夜，一个嫌疑人犯跑到了一个村子就消失了，我们能不能让全体村民都被惊醒，而进行所谓的搜查？显然不能，因为那样就会造成公民权利的被侵犯。比如，我们能不能随意地对每一个公民的邮件进行检查，显然不能。

　　3.权力与权利的区别

　　第一，权利的主体是不特定的，而权力的主体是特定的。权利的主体十分普遍。就公民权利来说所有的公民都有权享有。对于民事经济权利来说，也可以认为，所有的公民都可以享有。但是就权力来说就不是任何人都可以享有的，它有特定的主体限制。这种限制都是由法律来作出的。 第二，权利的内容比权力的内容广泛。权利涉及社会生活的方方面面，政治、经济、文化、社会生活，等等。权力的内容是有限的，仅限于特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定。法律所规定的一般也只是基本的权利，而权力则是严格以法律的规定内容为限的，超出了法律的规定范围，即构成对于其他权力或者权利的侵犯。即构成违法。 第三，权利可以放弃，权力不能放弃。这是由权利的自主性所决定的，而权力，往往都是职权，它是与职责相伴随的。放弃权力则可能意味着渎职，而渎职，不仅为法律所禁止，甚至还为法律所要惩罚。因此，原则上权力也不可权力享有者随意转让，而权利，除一些最基本的权利之外，许多权利都是可以转让的。

　　二、权力的运行

　　权力运行是指权力主体为实现特定目的而运用和行使权力的过程。或者说权力运行是指权力被运用或行使的过程。

　　（一）权力运行的原则

　　权力运行的原则，各个时代有着不同的原则。在当代，权力运行的原则不外乎民主原则、法治原则、制约原则和责任原则等。

　　1.民主原则

　　民主，原意为多数人的权力，多数人的统治或者多数人决定。毛泽东所说的少数服从多数，也就是民主。民主发展到现在，逐步得以完善。其中除了少数服从多数的基本内容之外，还包括尊重少数、保护少数、反对者优先，以及确保少数人可以演变成为多数人的途径等内容。这是当代资本主义和社会主义都奉行的权力运行原则。只是这种原则的阶级本质是不同的。资产阶级的民主原则保证的是资产阶级的民主，而社会主义的民主原则保证的是人民民主。具体表现为，一是，人民享有最终的政治权力，如中华人民共和国宪法第二条所规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”二是人民有权监督权力。我国宪法明确赋予了公民以监督权，包括检举、申诉、控告和罢免等权力。三是，任何权力都必须对人民负责。表现为按照权力运行的规则运行，而且承担应有的责任。

　　2.法治原则

　　法治是指以民主作为前提和目标的，以制约权力作为基本特征的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。我们党对于依法治国和法治的理解就是，党的十五大报告所说的，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化和法律化。法治原则在权力运行之中的表现就是权力的赋予（获得）、权力的行使和权力的剥夺都必须依法进行。权力的赋予与获得是一个过程的两个方面。对于我们人大来说，我们选举产生或任命一定职位的官员就是权力的赋予，而对于这些被选举的官员来说，就是权力的获得。一个时期以来，跑官要官的事例不断被新闻媒体所披露，其跑官要官都是对于法治的挑战和否定。权力的行使是权力运行的主要形式。权力行使的关键是不要脱离法治的轨道，而必须遵循法治的轨迹，即依法用权或依法行权。权力的剥夺也要依法。这里至少有这样的两层含义，一是应当剥夺的必须坚决地依法剥夺；对于不应剥夺的必须依法维护而不能剥夺。这两种状况对于我们人大来说，都是必须予以注意的。对于违法犯罪的官员就是应当坚决查办。如陈希同、成克杰等人就是要剥夺其权力。另外对于那些同违法犯罪做斗争的人还要依法予以保护。1998年在北京我参加了一个有全国许多地方人大官员参加的会议。大家反映，有的地方如果人大代表强行选举了有关部门不高兴的人选，或者是他们所选定的人选未能当选，一个简单的办法就是将当选人选调离。也就是所谓的“代表选票敌不了一纸调令。”而对于此我们还缺乏足够的法律措施。对于权力的运行，小平同志曾经说的非常明确，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用）的职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。” 我们还有很多工作要做。

　　3.制约原则

　　权力必须受到制约。从制约主体之间的关系来看，这种制约包括权力赋予者对于权力的制约，也包括权力主体相互之间的制约。前者，在当代一般地说，是人民对于权力的制约。在封建帝王时代当然是君主的制约，君主又受谁的制约呢？君主在中国又称为“天子”，其权力来自于天，所以要受天的制约。后者则是各种权力拥有者之间的制约。比如资本主义国家的立法权、行政权和司法权的三权分立就是一个典型代表。在我国，刑事诉讼法所规定的“公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约”中的相互制约，也是一个例证。从制约的方式来看有政治的制约、道德的制约和法律的制约的等等。在后面我们将进一步探讨。总之，权力必须受到制约。

　　4.责任原则

　　责任原则是指权力主体对于权力的不当行使或疏于行使，违反法律，侵犯公民和社会的合法权益，必须承担相应的否定性后果。其中包括政治的责任、行政的责任和法律的责任。现在主要的问题是责任难以追究。从我们的国家赔偿责任上讲，赔偿责任的形成它首先要求的是有关机关对于自己过错的认可，这就使赔偿成为了困难。如有的机关错误关押了公民，一是会给公民留一个“事出有因，查无实据”的尾巴，二是会死不认错。我们必须明白这是严重的问题，任何一个不负责任或不敢负责任的权力都不会是人民信赖的权力。长此以往，我们就会失去人民群众，权力部门也难以自我约束。

　　权力运行的原则是否就只有这几个，远远不止。其他还有集权原则等。只是这些原则由于各种原因而是特殊的原则。比如集权原则，它典型地存在于专制社会。可以肯定地说，所有的专制社会都必然是集权的社会。这是民主社会所必须反对的。在集权原则之下，政治权力被集中于中央政府、最高领袖，或者某一个政党或政治组织，人民处于无权的被支配的地位。而专制者又不承担法律的责任。中国历史上专制主义盛行。在文化大革命中，集权主义又重新滋生，出现了权力过分集中的现象。对于这一点小平同志曾十分严肃地指出，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这些现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”（2卷329页）。

　　（二）权力运行的程序

　　权力运行的程序存在于权力主体运用一定手段支配、控制权力客体，实现权力主体目的的过程之中。

　　1.权力运行的整体程序

　　把权力运行作为一个整体来考察其程序，基本包括5个环节：

　　1.权力主体-2.权力主体目标的确定-3.采取适当的手段-4.作用于权力的客体-5.实现权力主体的目标。

　　权力运行是一个正常的、依次递进的、完整的过程。其实实际生活中往往都更为复杂。在1中有权力主体的身份、资格、确定的问题。在2中有目标的提出、论证的问题。论证中还有目标讨论、听取意见、收集反映等活动；在3中，包括组织发动、宣传等。具体落实中可以采用的手段，往往是多个的，有时是在众多的手段中选择某种手段，有时还是运用多种手段的相互配合。在4中，有权力客体的确定的问题，有接收权力客体的反馈信息，包括客体的认可、服从、响应，也包括客体的抵制、反对和反抗等，从而调整手段乃至目标的问题。在5中，需要考虑的是权力运行的结果与目标是否吻合的问题，最终结果与设定目标是否一致的问题，反馈到权力主体，以便新的权力运行。

　　认识了权力运行的程序，就应当明白在各个环节的任务。并将各个环节有机地协调起来，形成一个有机的整体。使权力的目标顺利实现。

　　2.权力运行的类别程序

　　从权力的各个类别来看，权力运行的程序包括政治决策程序、法律制定程序、行政执法程序、司法审判程序等。

　　政治决策程序。政治决策程序主要是执政党的决策程序。有的学者不太赞成把执政党的政治决策程序纳入权力运行程序的范围。其实，执政党的确在国家和社会的政治生活中享有重要或重大的权力。尤其是在我们中国，作为执政党的中国共产党是中国各项事业的领导力量。研究它比不研究它要好。只有把执政党的政治决策程序把握好了我们才可能有真正的民主，也才能保证我们的党组织和每个党员都在宪法和法律的范围内活动。我们党也会因此而少犯错误。我们党一向的决策原则都是民主集中制。在未来，如何推进民主集中制还需要我们进一步探索。

　　法律制定程序。也称为立法程序。它包括：提案程序、审议程序、表决程序和公布程序。1，提案程序。有许多著作都称之为“法律议案的提出”，就是指谁有权提出立法的议案，即关于制定某种法律法规的正式建议。有的国家只有议员才能提出议案（如美国）；有的国家只有政府才能提出议案（如奥地利）；有的国家议员、政府，甚至其他特定机构也可以提出议案（如中国）。 在中国，全国人大常委会、主席团、专门委员会，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家军事委员会，以及30个以上的人大代表，和一个代表团。等等。2，审议程序。也可以称为“法律草案的审议”，是指对于有关部门提交的，已经列入会议议程的立法草案进行讨论。在一些国家和地区的“三读”就在这个阶段。其中，一读，只宣布立法议案的名称，不进行辩论。二读，是由有关的委员会对草案进行逐条逐款的的审议，并提出专门的报告。三读，是在听取委员会的报告的基础上，全体议员对议案的内容进行审议、辩论，再付诸表决。3，表决程序。4，公布程序。有的要求该元首的签署，有的不要求。有的元首有否决权，有的元首没有否决权。

　　行政执法程序。由于大家对于行政执法程序可能较为陌生，所以，我可以讲得详细一些。行政执法程序包括简易程序、一般程序和听政程序。1，简易程序也可以称为当场处理程序。指具有行政执法权的机关或者受委托的法定组织对与行政相对人的有关的简易行政事务进行当即处理的简便程序。它包括办理简易行政事务和作出简易的行政处罚。前者如办理户口登记、房屋买卖登记等。后者如《中华人民共和国行政处罚法》所规定的可以适用简易程序的行政违法行为的行政处罚。以此为例：一是表明身份；二是指出违法事实和处罚理由；三是告知并允许申辩和陈述；四是作出当场处罚决定书并予以执行；五是记录在案以备查。2，一般程序，也称为普通程序。是法定行政执法机关或其他依法享有行政执法权的组织，对行政相对人的具体行政行为进行行政处理的基本工作程序。以《行政处罚法》的规定为例：立案；调查取证；审查并作出行政处理决定；制作处理决定书；送达；执行。一般要求实行调查办案与作出处理决定相分离；情节复杂或重大疑难的违法行为给予较中处罚，实行行政机关负责人集体讨论决定。3，听政程序。听政程序是行政执法机关或者享有法定行政执法权的组织在作出行政处理决定之前，应当事人的要求而举行的公开听取当事人陈述、申辩、质证的程序。如《行政处罚法》第42条就规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听政的权利；当事人要求听政的，行政机关应当组织听政。”

　　司法审判程序。对于整个诉讼，有一审、二审和再审程序。具体就民事案件，有起诉、立案、答辩、开庭、合议、宣判、执行等程序；就刑事案件，有侦查、起诉、开庭、合议、判决、执行等程序。

　　三。人民代表大会的权力

　　人民代表大会的权力是最直接来自于人民的权力。因而在所有的国家权力之中，人大的权力具有最高的性质。因此，全国人民代表大会才被视为最高国家权力的机关，地方各级人民代表大会才被作为地方国家权力机关。

　　1997年9月，中国共产党的十五大报告明确要求，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能”。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，早已为我国宪法、法律所确认并始终坚持，如何正确认识人民代表大会，对于全体人民代表，对于所有国家机关及其领导干部都具有极其重要的意义。在此，我仅根据我国宪法的有关规定、根据我国所了解的全国地方人大建设的实际情况谈一谈自己的体会。

　　（一）人民代表大会是国家权力机关

　　根据我国宪法的规定，人民代表大会是国家的权力机关。怎么认识它是一个权力机关？我认为：

　　1、人民代表大会是人民按照选举法的规定，在人民选举的基础上产生的，在所有的国家机关中，只有它最能集中代表人民的意志和利益，