您正在看的中国政治论文是:城市农民工与城市中的非正规就业。 无论是秘鲁的商业、建筑业还是交通业，非正规部门的效率都大大高于正规的国有企业(Hernando  De  Soto,1990:7,12-13,62-69,173-177)。
　　笔者在北京市丰台区作调查时，也看到了高效率的农民工非正规就业。在农民工的服装加工业里，劳动者人数不多，但却非常有效。服装加工业的店主们每天在市场上细心观察，力图发现市场上的消费趋势，一旦他们发现哪一种服装销售得比较快，就立即赶回加工作坊，迅速赶制此类服装，第二天他们就能够以比其他同类产品低一倍以上的价格销售给服装商店，于是，这类畅销服装的市场价格就会下降。根据这些农民店主的经验，一种服装的畅销也就持续两三天时间。所以，他们竭尽全力捕捉市场信息，缩短生产周期。此种竞争能力是很多其他类型企业所无法比拟的。还有其他一些研究也都证明，非正规部门提供了比正规部门价格更低、数量更大、质量更好的产品或服务（国际劳工局，1993:2）。
　　　　4.非正规就业农民工对城市居民日常生活的贡献
　　非正规就业农民工为城市居民生活提供了多方面的服务，目前已经成为城市服务中不可或缺的重要力量。在北京，每年春节，大批农民工返乡以后，城市的服务体系几乎陷入瘫痪。很多饭馆关门，老人的家庭服务失去依靠，甚至连“送牛奶”也成了问题。
　　本次调查分别对于城市居民和外来流动人口询问了两个问题。结果发现，无论是北京市民还是外来人口，他们都高度认同外来人口在日常生活服务方面的贡献，请看表3、表4。
　　　　表3　对于“外地人为市民生活提供了便利”的说法，您是否同意？  
态度　　　　　　　  北京城市居民　　　　　　　外来流动人口
　　　　　　　　人数　　　　百分比%　　　　人数　　　  百分比%
很不同意　　　　　1　　　　　  0.3　　　　　　0　　　　　　0
不同意　　　　　  18　　　　　  5.6　　　　　　6　　　　　2.0
中立　　　　　　  37　　　　　11.6　　　　　  27　　　　　8.9
比较同意　　　　207　　　　　64.7　　　　　152　　　　  49.8
非常同意　　　　  57　　　　　17.8　　　　　120　　　　  39.3
合计　　　　　　320　　　　  100.0　　　　　305　　　　100.0

　　
　　表3显示，82.5%的北京市民和89.1%的外来人口都认同于“外地人为市民生活提供了便利”的说法。
　　　　表4　对于“外地人为北京的发展做出巨大贡献”的说法，您是否同意？  
态度　　　　　　　　北京城市居民　　　　　　  外来流动人口
　　　　　　　　  人数　　　  百分比%　　　　人数　　　  百分比%
很不同意　　　　　2　　　　　  0.6　　　　　　2　　　　　0.7
不同意　　　　　  22　　　　　  6.9　　　　　　2　　　　　0.7
中立　　　　　　  53　　　　　16.5　　　　　  14　　　　　4.6
比较同意　　　　197　　　　　61.6　　　　　127　　　　  41.6
非常同意　　　　  46　　　　　14.4　　　　　160　　　　  52.5
合计　　　　　　320　　　　  100.0　　　　　305　　　　100.0

　　
　　表4显示，赞同“外地人为北京的发展做出巨大贡献”说法的，在北京市居民中占76%，外来人口中占94.1%，均属于很高的比例。
　　一些发展中国家的经验也证明，非正规部门在财政收入上往往也有突出贡献(Harper,1996:97-112)。例如，在菲律宾的圣富尔南多(San  Fernando)，非正规企业向城市当局交纳的费用中“税收占总费用的47%，收费占46%，租金占7%，平均每个企业年交费1100比索，62%的企业都交纳了税费。这些年度交费约占每个企业平均使用资本的1/3，为城市财政总收入的41%。”（努罗·阿明，1994:44）所以，只要管理适当，非正规部门和非正规就业是可以做出巨大的“正规”贡献的。
　　　　三、关于非正规就业的“非正规性”与“违规”问题
　　传统上，有一种错误认识，以为“非正规就业”就是违法就业。其实，城市农民工的非正规就业并不违法，所以，不应该采取打击手段。
　　这就遇到了怎样来定义“非正规”概念的问题。国际上一般认为，非正规经济与违规经济是有明显区别的。首先，非正规经济不简单等于“地下经济”；其次，非正规经济不等于违法经济；第三，非正规部门的就业者不简单等同于城市贫困层，虽然两者之间有一些联系。1997年，国际劳工组织就曾经指出：“非正规部门的范围只包括被视为合乎社会愿望的有酬经济活动，不包括犯罪、乞讨、卖淫和贩毒等活动。”（S.V.塞瑟拉曼，1997:14）所以，在国际上，非正规部门、非正规就业与地下经济、违法经济并不是一回事。如前文所述，在中国的情况下，非正规部门和非正规就业的基本特征是户籍分割、福利保障差、工作不稳定等等，所以，核心问题并不是违规和违法问题。
　　当然，非正规就业的规范化程度不高，否则也就谈不上“非正规”。有时候，“非正规”又处在法律法规的边缘地带，这就使得政策把握起来难度非常大。我国国家劳动和社会保障部课题组对于中国非正规部门总结了如下特点：一是“小”，二是不固定，三是不稳定，四是活，五是许多经营活动处在法律法规的边缘（劳动和社会保障部课题组，2000:10）。其中第五点谈的就是界限模糊的特征。笔者以为这里有两条界限，一条是“正规就业”与“非正规就业”的区别，另一道是“非正规就业”与“违规活动”的区别。在中国的场景下，两条界限都比较模糊。试以笔者所调查的北京市丰台区为例。丰台区是北京市外来人口最为集中的地区，该区常住人口约80万，外来人口32万。该区以至北京市对于外来人口就业管理，应用的是所谓“五证齐全”的管理体制。所谓“五证”，就是暂住证、出租房屋安全合格证、就业证、婚育证、经商许可证。但是，“五证”究竟是区分“正规就业”与“非正规就业”，还是区分“非正规就业”与“违规活动”呢？定义并不清楚。仅从笔者2000年的访谈调查看，外地人的“五证不齐”（注：“五证齐全”是当地管理人员的一种说法，实际上，没有结婚的不用“婚育证”，就业证或经商证只要有一种就可以了。所以，事实上是“三证齐全”或“四证齐全”。）是个普遍现象，大约60%以上都是不齐全的，真正“证件齐全”的人少于40%。在32万外来人口中，多数人办了“暂住证”，全区共办理暂住证23万余个。至于其他四证，则欠缺比较严重。全区办出租房屋安全合格证2.3497万个，办就业证3.1万余个，婚育证3.0330万人。仅从就业证看，丰台区务工的估计有16-17万人，但办就业证的只有3.1万，所以，只办了个零头，多数人都没办证。那么，只办了部分证件，没有“五证齐全”的，究竟是属于“非正规就业”呢？还是属于违法、违规人员呢？此事界限并不明确。平时也没有人认为他们违规，似乎只是非正规。况且，要想做到“五证齐全”难度很大，五证分属五个不同的部门，即公安、房屋管理处、工商局、劳动局、计划生育委员会，办这些证件还要交手续费，办公的时间、地点又不很清楚。管理部门又不考虑如何简化办证手续等等。所以，烦琐的审批手续，也造成了外来人员证件不齐的结果。
　　然而，每到特殊时期，比如有重大庆贺活动时，“五证不齐”的人，则被视为“违规人员”，对其采取严厉的驱逐措施。比如，北京市在1988-1990年，1995年11月—1996年1月和1999年9月，曾对于流动人口进行了几次大规模清理、整顿。具体说，就是根据五证是否齐全，采取驱逐的对策。然而，简单的打击、驱逐的对策，效果并不好。往往是，前脚刚刚赶走，后脚又走进来了。
　　对于“非正规”和“违规”的打击，再一项重要措施就是查抄和罚款。根据笔者2000年和2002年的调查，被调查者中，有大约1/4到1/3的人被北京的工商、税务、治安管理人员查抄过，很多农民工受到过罚款的处罚。具体情况参见表5、表6。
　　　　表5　你是否被城市工商、税务、治安管理人员等查抄过？  
是否被查抄过　　　　　  人数　　　　　　　　　百分比%
　　　　　　　　2000年　　　2002年　　　2000年　　　2002年
是　　　　　　　  139　　　　　79　　　　  28.4　　　　26.1
否　　　　　　　  350　　　　  224　　　　  71.6　　　　73.9
合计　　　　　　  489　　　　  303　　　　100.0　　　  100.0

　　
　　　　表6　被查抄后，又受到罚款的数额分布  
被罚款数额分组　　　　　　人数　　　　　　　　　百分比%
　　　　　　　　　2000年　　　2002年　　　2000年　　  2002年
10-99元　　　　　　  23　　　　  10　　　　　22.3　　　  17.2
100-299元　　　　　  26　　　　  16　　　　　25.2　　　  27.6
300-999元　　　　　  24　　　　  15　　　　　23.3　　　  25.9
1000-1999元　　　　  17　　　　　8　　　　　16.5　　　  13.8
2000元及以上　　　　13　　　　　9　　　　　12.6　　　  15.5
合计　　　　　　　  103　　　　  58　　　　  100.0　　　100.0

　　
　　表5和表6显示，外来人口被查抄的比例，2000年是28.4%，2002年是26.1%。被查抄的人中，多数人还被处以罚款，被罚款的比例2000年为74.1%，2002年为73.4%。外来人口中如此高比例的人受到查抄和罚款，恰恰说明了“非正规”和“违规”的界限很不清楚，很多农民工仅仅因为“非正规就业”而受到了惩罚。我们知道，城市里有些职业或工作本身就适于由非正规就业完成，比如废品回收的工作。国际上的很多研究早已证明，“废品回收”这样一种非正规就业活动，对于城市环境保护贡献是非常巨大的(Romanos,1996:122-155)。在笔者2000年的调查中，共有11名农民工从事废品回收工作，结果其中10个人都被罚过款。笔者的调查也发现，实际上，废品回收者的收入是很低的，平均月收入只有508元。因此，罚款对于他们的打击是很大的。笔者以为，对于违法、违规行为当然应该打击，但问题是，由于非正规就业的界限不清，上述的清理、整顿、查抄、罚款使许多合法的非正规就业者也受到打击。调查中，一些外来经营者反映，由于遇到庆贺活动时的大清理，他们辛辛苦苦备来的节日商品毁于一旦，正常的商业经营受到毁灭性打击。
　　对于城市农民工来说，上述政策的主导取向是排斥非正规就业，试图规范城市农民工的就业队伍。但是，当目前中国经济发展水平还达不到全面正规化的条件时，非要正规化，那样非但不利于中国经济的发展，反而会扼杀中国经济的发展。国际上的研究早已证明，一些政府试图规范非正规劳动力市场的努力，往往具有负面效应。“据美国麻省理工学院奥利维尔·布兰查德，哈佛大学贾斯廷·沃尔佛斯对欧盟15国以及美国、加拿大、澳大利亚、日本等20国从1960-1999年近40年有关数据的分析发现，那些实施严格保障法规的国家，只会使失去工作的工人更难找到工作，使就业环境进一步恶化”（金一虹，2000:96）。萨耶教授对于第三世界国家的研究证明，将非正规部门正规化的努力，往往会损害最贫困阶层的利益(Sanyal,1988:65-83)。国际劳工局的研究人员也认为：如果对非正规部门进行高度规范，就可能会扼杀这一部门，它只能导致地下经济的扩展。
　　笔者以为，我国巨大劳动人口非正规就业的现状，要求城市的管理水平需大大提高，管理要更为细致化，而不能一味地采取简单粗暴的作法。比如，在外来人口的法规管理问题上，目前的法规过于繁琐，比如北京“五证齐全”的规定就过于繁琐，法规“过量”使得多数农民工成了违规者。所以，法规数量少但能更好地得到执行，比法规数量多而得不到执行或者很少有人执行的情况要好得多。再比如，应区分非正规部门的两种违规行为，一种是因为没有其他生存条件，因而只好在法律的边缘上生存，譬如，许多农民工因为太穷，支付不起税收、管理等费用，这样，罚款只能使他们的状况更为恶化。另一种是出于赚钱的目的，有意逃税等（国际劳工局，1993:3）。要想解决这些问题，就要求“精细”的管理而不是“粗放”的管理。
　　　　四、非正规就业的劳动保障、社会保障问题
　　非正规部门和非正规就业的一个突出问题是社会保障问题。且不说，非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。下面，先展示一下笔者在北京市调查中所发现的四方面问题，即失业问题、工薪无保障问题、超时劳动问题和医疗无保障问题。
　　以往在谈到城市失业问题时，人们关注的往往是市民阶层，其实，在城市中处于社会底层的农民工，失业的问题更为严峻。笔者2000年的调查已经证明，城市农民工是城市中失业比率最高的阶层，2002年的调查，再一次印证了，城市农民工是城市中失业最为频繁的群体。下面试将2000年与2002年的数据均列于下，作一对比。具体情况参见表7。
　　仅从比例上看，2002年农民工遇到过失业问题的比例高达45.4%，比2000年的33.5%又高出许多。表8是农民工失业时间的长短。
　　　　表7　您是否遇到过完全没有工作的情况？  
　　　　　　　　　　  人数　　　　　　　　  百分比%
　　　　　　　  2000年　　　  2002年　　　  2000年　　　  2002年
遇到过　　　　　165　　　　　139　　　　　33.5　　　　  45.4
没有遇到　　　　327　　　　　167　　　　　66.5　　　　  56.6
合计　　　　　　492　　　　　306　　　　  100.0　　　　100.0

　　
　　　　表8　来北京后，您最长的一次失业有几个月？  
失业多长时间　　　　　  人数　　　　　　　　　百分比%
　　　　　　　　2000年　　　2002年　　　2000年　　　2002年
1-2个月　　　　　  73　　　　　75　　　　  47.7　　　　55.5
3-5个月　　　　　  35　　　　　34　　　　  22.9　　　　25.2
6-11个月　　　　　30　　　　　17　　　　  19.6　　　　12.6
12个月及以上　　　15　　　　　  9　　　　　9.8　　　　  6.7
合计　　　　　　  153　　　　  135　　　　100.0　　　  100.0

　　
　　目前，对于正式居民，北京市已经建立了失业保险金体制和城市最低生活保障线制度，所以，市民的失业已经不会形成对于生存的重大威胁。然而，表8显示，在外来失业民工中，2000年和2002年，分别有52.3%和45.5%的人遇到了3个月和3个月以上的失业，外来民工本来在城市中就处于十分不利的地位，很多人在城市里举目无亲，所以，长期的失业必然引发严重的社会问题。以往的研究已经证明，外来人口的失业与犯罪有密切的联系。失去生存保障的流动人口常常走上犯罪道路。2000年和2002年的调查显示，有32.9%到36.3%农民工出现过身上一文不名的现象（参见表9），这样的比例是惊人的。由于城市中完全没有针对他们的保障体系，所以，他们除了违法几乎没有出路。比如，轻微盗窃的现象在这个群体里极为普遍，甚至是习以为常的。
　　　　表9　您是否出现过身上一点钱也没有的时候？  
　　　　　　　　　　  人数　　　　　　　　　  百分比%
　　　　　　　2000年　　　2002年　　　2000年　　　  2002年
出现过　　　　  161　　　　  111　　　　  32.9　　　　  36.3
没出现过　　　  329　　　　  195　　　　  67.1　　　　  63.7
合计　　　　　  490　　　　  306　　　　100.0　　　　100.0

　　
　　更为严峻的问题是，许多农民工辛辛苦苦劳动了一年，年底却拿不到应得的工资。如上所述，由于城市农民工的就业机制不规范，很多老板利用了这一点。他们的通常作法是，不按月发给农民工的工资，只发给少量生活费，他们承诺说到年底会补齐。然而，到了年底，很多老板却又借口没有流动资金，常常采取拖欠的策略。2001年底，许多报刊都报道了老板克扣农民工工