社会主义初级阶段是指中国的社会主义还是初步的、不发达的、不完全的、不完善的或“不够格”的社会主义。其现实的历史进程很难说比现实的资本主义历史进程要高。这说明，中国社会主义的不成熟性和非社会主义因素的存在和发展的合理、合法性。这种“二重性”进一步证明中国现处在由传统社会向现代社会转型时期，具有“多质性”。这种多质性主要表现在：社会生产力发展水平及状况参差不齐的多层次性；多种所有制经济并存且相互作用；人对人的依赖关系、人对物的依赖关系与人的自主性全面发展关系要素并存且相互作用；自给自足的自然经济、一定程度社会化的商品经济、市场经济与一定程度社会化产品经济要素并存且相互作用；农业社会的技术形态、工业社会的技术形态、与信息社会的技术形态要素并存且相互作用，等等。对此，我们曾把现阶段的中国比喻为一座大“熔炉”或活的“博物馆”，几乎人类社会形态的不同阶段、不同领域的各种要素都共存于中国现实的社会之中。这种多质性的社会，它既含有作为过去遗迹的前资本主义的因素、又包含作为现实基础的社会主义的因素和非社会主义因素，还包括未来社会主义的因素。在这些因素当中，现实的社会主义因素与非社会主义的因素相比，前者应当占主导面，这是由中国社会发展的质的规定性决定的。正是从这个意义上，我们把中国国情的质理解为“社会主义定向性”（注：乔耀章：《中国社会主义特色纵横谈》，苏州大学出版社1996年版，第245-246页；《略论作为社会主义定向的政治发展》，《江苏社会科学》2002年第2期。）。这种作为定向的社会主义同非社会主义的成份或因素长期共存与竞争、互动与互补，在整个社会主义初级阶段共存共荣，达成“命运共同体”。正因为如此，中国国情与政府创新存在着内在的本质的关联性。政府创新是由中国特色社会主义初始阶段政治、经济、文化的“多质性”发展规律使然，中国特色社会主义初始阶段的政治、经济、文化不能不决定着、制约着、影响着中国的政府创新。从“应然”层面说，中国的政府创新应该是社会主义的或社会主义定向的政府创新；从“实然”层面说，中国的政府创新只能是社会主义初始阶段的政府创新。
　　何为政府、何为中国政府呢？中外学者对这个问题进行了多方面的研究与讨论。中国学者一般从广义和狭义上理解和使用政府概念。如中国改革开放恢复重建政治学以后，由赵宝煦先生主编的第一本政治学教科书《政治学概论》中就明确地指出：“政府一词，历来就有广义和狭义两种不同的解释。在资本主义世界，实行总统制的国家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法机关。这就是所谓广义的解释；在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。这就是所谓狭义的解释。”（注：赵宝煦：《政治学概念》，北京大学出版社1982年版，第103页。）赵先生关于政府的这个界定在中国政治学界产生了比较广泛的共识和影响。但同时也提出一个值得商讨的问题，即政府是否只同国家相联系？我们带着这个问题，在广泛阅读学习借鉴中外学者研究政府问题所取得的成果的基础上，提出和初步论证了“非国家机构的政府”问题（注：乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2000年版，第5-12页。）。在国内，关于中国政府的法定含义有两种：一是建国初年“共同纲领”规定的集立法、行政、军事、司法于一体的广义的政府，一是始于1954年宪法规定的狭义的政府，即指国家权力机关的执行机关，或国家行政机关。（注：陈红太：《当代中国政府体系与政治研究法》，经济日报出版社2002年版，第16页。）值得一提的是，国内学者关于中国政府的狭义解释几乎没有大的分歧，而对于广义政府的解释则存在着较大分歧，主要表现在：一些学者将对政府概念的界定从国家机关的立法、司法、行政机关扩大到所有国家机关，包括军队、警察等暴力机构，如芮明春主编的《政府学》，高民政主编的《中国政府与政治》等就是持这种解释；另一些学者则将对政府的概念界定从国家机关扩大到国家机构以外的社会领域，这里又有三种情形：一种是把政府＝国家＋社团＋民间组织＋社区政治机构，如辛向阳在其著《红墙决策：中国政府机构改革深层起因》一书中关于政府的五级定义的前两级定义就是如此；另一种是把中国共产党纳入中国政府定义之中，如王敬松著《中华人民共和国政府与政治》一书中就基于中国政府的特殊结构，把中国共产党放在了广义的政府之中；胡伟著《政府过程》一书认为，共产党组织是当代中国政府机构的核心，无论就广义的政府还是狭义的政府都是如此；朱光磊著《当代中国政府过程》一书主张政府等于国家机构的总体与执政党之和，认为这反映了当代中国的实质；第三种是提出更大的政府概念，它超越了国家机构的总体与执政党之和，而提出“政府体系”概念，并主张用“政府体系”概念等同或取代政府概念，如由曹沛霖、林尚立教授等编著的《当代中国政府理论研究丛书》在总论中就使用了“政府体系”概念，作者把政府体系优化的基本组成概括为10个方面；陈红太研究员认为“政府体系”这一概念是一个非常宽泛的概念，它是对当代中国政治组织及其相互关系、或制度、体制的极高度的逻辑概括，认为应该用“政府体系”的概念替代“政府”概念（注：陈红太：《当代中国政府体系》，华文出版社2001年版；《当代中国政府体系与政治研究法》，经济日报出版社2002年版。）。
　　以上对政府概念所作出的“超国家”机构的解释不同于我们提出的“非国家机构的政府”概念，把政党等纳入政府的研究对象虽有事实根据，但是值得商榷。我们既不能简单地认为将政府概念的解释限定国家机构范围内就是受西方学者的影响而不能自拔，也不能简单地认为如果不把中国共产党作为执政党纳入政府概念就是无视当代中国政府的实质，就是不可想象的。事实上，“政府”与“政府体系”是既有联系又有区别的概念，不能简单等同。非国家机构的执政党、政协和“单位”也不能同政府相提并论，它们只构成政府的生态环境和履行职能的工作对象，虽然过去和现在仍然在一定范围和程度上还存在着“党政不分”、“政企不分”、“政事不分”等现象，但是随着改革开放和社会主义市场经济向纵深发展，这些现象会逐步淡出政府，做到各自相对独立，各就各位，各司其职，各务正业，逐步理顺党政关系。通过政府创新逐步达到“解放政府”，这也应是政府创新的内容和基本走势之一。由此可见，作为政府创新中的“政府”，应当是指同国家机构相联系的政府，首先和主要的是指狭义的政府。
　　创新，是人类智慧之树上最为璀璨的花朵，也是当今知识经济时代人们大力弘扬的理念。然而，“创新”是一个很严肃的大字眼，人们不要轻易言“创新”。因为创新是很不容易的，它对创新者的素质提出了很高的要求。那么，何为创新呢？在这里，我们有必要对“发现”(disc-overy)“发明”(invention)“创造”(creation)“创新”(innovation)等几个概念进行辨析。
　　有学者研究证明，如果没有发现，便不会有人类的发明。人类的每项发明都是建立在发明者对某种特定自然规律的发现性认识的基础之上的。发现可以分为自发性发现与自觉性发现。前者是人类对自然规律现象外在性的首次感性认识，后者亦即通常所说的科学发现，是人类对自然规律内在性的首次理性认识。如果溯人类文明之河而上，就会发现古代社会时期的发明大都是在自发发现的基础上获得的，而近代的发明则多是自觉的发现。然而我们也应看到，对于理性的科学发现来说，发明起着极其重要的决定性作用，科学发展史也同样证明发明亦为发现之母。从这个意义上说，发现与发现是互相促进、互相发展、紧密联系的两种过程。发现引发新的发明，发明同时导致新的科学发现。发明是科学发现的基础（注：郭成安：《发明与发现》，《新华文摘》2001年第9期。）。至于创造与创新，学者们有两种不同看法，一种看法是，创造和创新在本质上没有什么区别，都是指通过革新、发明、产生新的思想、技术和产品，另一种看法是，创造的意思是原来没有的，通过创造，产生出新的可称为“无中生有”；而创新则是指对现有的东西进行变革，使其更新，成为新的东西，可称为“有中生新”。创造与创新的联系在于，创造性最重要的表征是创新，亦即创造概念包含着创新。既然创造具备了新颖、独特的属性，那么，表征创造核心价值的创新，就更应该表现出“首创”和“前所未有”的特点，这是不言而喻的。与创造的词源不同，创新是一个外来词，创新的含义有两点：引入新的概念、新东西和革新，亦即“革故鼎新”（前所未有）与“此入”（并非前所未有）都属于创新。熊彼德曾给创新下过定义，他把“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称之为创新。这种定义要比“首创”“前所未有”的创造指称更宽泛，它包容了前所未有，也包容着对原有的重新组合和再次发现。并且把新知识“引入经济系统”才算完成，才能使发明者成为创新者（注：叶平：《“创新教育”解析》，《新华文摘》2000第3期。）。我们可以对“发现”“发明”“创造”“创新”这些概念不作严格的区分，而只需注重它们的共性：非教条性、非守旧性、非封闭性、非片面性和狭隘性。我们认为创新的基本内涵可包括：其一，创新应当表征出自觉地合规律性，以免创新主体的自发性、盲目性和随意性；其二，创意虽无穷，资源则有限，创新应当拥有原创性或首创性即前所未有，这是创新的原义或本义；其三，与合规律性和原创性相适应，创新应当努力站在前人的肩上，具有文明、健康、进步和发展性或不可逆性、传承文明与开拓进取的统一性，不可庸俗地将任何“新”都赋予“创新”字眼；其四，创新应当立足在梯度发展的现实基础上有条件地将已有的创新进行重组或再现，万事不必另起炉灶，从头做起，这是合规律性的一种具体体现，对于后来者来说也是一种创新，但不等于简单的“拿来主义”；其五，创新应当将创新精神与创新能力有机地结合起来，使任何一种创新都能够进入可操作性的过程，并使之转化为现实的社会生产力。这五个方面是我们对创新的初步理解。
　　　　政府“综合创新”浅析
　　政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申。根据上文对中国国情、政府和创新的理解，我们认为政府创新是一项艰巨的系统工程，无论是从狭义的或广义的抑或是“政府体系”的角度看，政府都需要辩证的“综合创新”，而不能孤军奋战，搞“单一创新”，也不能“毕其功于一役”。本文所指的政府综合创新至少包括以下三方面的内容：
　　第一、历史性与共时性相统一的政府综合创新
　　历时性与共时性相统一的政府综合创新同上文论及到的中国国情的“二重性”、“多质性”相关联。一方面，历时性的政府创新是一种综合性、纵向整体性的政府创新。从生产关系角度或“五种社会形态”角度看，就是要处理好作为社会主义定向性的政府创新与资本主义的政府传统（在中国还有封建社会，半封建半殖民地社会即旧中国的政府传统）和未来中国特色社会主义更高发展阶段政府创新的关系。从生产力角度或“三大社会形态”角度看，我国社会发展基本上还处于第一大社会形态，即人对人依赖关系的社会向第二大社会形态即人对物依赖关系的社会转变过程之中，商品经济、市场经济仍然是我们这个时代的主旋律。我国的政府创新就是要建立在这一历史发展的真实进程基础之上，处理好社会主义市场经济的政府创新与继承计划经济的政府传统的关系。这种历时性政府创新具有宽广深厚的历史基础的优点，基本属于“重组”性、“引入”性、“有中生新”性创新，但这一优点也可能蜕化为一种惰性力量从而成为制约政府新的创新的阻力。另一方面，共时性的政府创新，是一种综合性、横向整体性的政府创新，其实质就在于开创未来，创造新的“传统”，从而把社会历史推向前进。也就是说社会主义市场经济条件下的政府创新既不能教条主义地对待计划经济条件下的政府传统，也不能教条主义地对待资本主义市场经济条件下的政府传统，而只能是“革故鼎新”的“无中生有”的原创性创新。共时性政府创新涉及到中外政府创新之综合，国内不同层次如中央政府与地方政府，不同区域如东部、中部、西部等，不同领域如经济、政治、文化等领域的政府创新之综合。无论是历时性的政府创新，还是共时性政府创新，都不能孤立地进行，只有把历时性政府创新与共时性政府创新相结合，才能实现政府综合创新。通过历时态和共时态的政府综合创新，逐步形成古今中外优势互补的政府创新机制，以保障政府不竭的生机与活力。
　　第二、广义与狭义及“政府体系”的综合创新
　　为了叙述的方便起见，我们把这个问题分为三个层次。首先，作为狭义政府的综合创新。如上文所述，对于狭义的政府，学术界没有大的争议，一般是指各级人民政府。狭义政府的综合创新可以从多方面来论证，大体上可分为纵横“十字”型创新和政治与行政统一性创新这两个方面。纵横“十字”型创新，主要是指纵向的政府层级及其行政区划方面的创新，如改革开放以来，随着社会经济文化的发展，我国设立特别行政区，建立海南省和重庆直辖市，地市合并，撤县建市，撤乡建镇，以及调整中央和地方关系等等就属于这方面的创新；横向的各级政府部门的机构设置、改革和调整，转变政府职能，改革政府人事制度等等就属于这方面的创新。纵横“十字”型创新是政府创新统一过程的两个方面。政治与行政统一性创新，主要是指随着社会和政府的发展、扩延，政府的“双重性”日益凸现出来。一是政府的政治性，一是政府的行政性，即政府是政治性和行政性的统一。如西方的政务类公务员和业务类公务员；我国的领导职务和非领导职务公务员从一个侧面反映出政治与行政的统一。有必要指出的是，自伍德罗·威迩逊创立现代行政学以后，特别是古德诺提出著名的政治与行政“二分法”以后，似乎政府只与行政相关，而与政治无关，这是一种有着广泛而且深远影响的误解。事实上政府中的政治与行政是不可分割的。中国政府的政治与行政不分由来已久。“政府”的政治表现为是非、善恶，而行政则表现为效率、优劣。随着现代化的进程，在政府中政治和行政之间的联系更为密切，它们日益显现出相互支持的趋势（注：陈红太：《当代中国政府体系与政治研究法》，经济时报出版社2002年版，第259-260页。）。既然如此，中国政府的创新就不能局限于政治创新（计划经济时代）或行政创新（市场经济时代），而只能将政府的政治创新与政府的行政创新并举，显示政府综合创新特征。如目前中国政府贯彻落实江泽民主席的“三个代表”重要思想，引进新公共管理、治理理念等就是政府综合创新的重要举措。其次，作为广义政府的综合创新。广义的政府一般是指所有国家机关，主要包括国家的立法机关，司法机关和行政机关。所谓广义政府的综合创新从理论上讲是指政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新（狭义政府创新）三者之间的“同步”创新，三者之间相互作用，相互促进。但是，广义政府的诸方面发展是不平衡的，它们的改革和创新将分轻、重、缓、急进行。实践证明，随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的初步建立，首先对政府改革和创新的呼声最大的是作为狭义政府的改革和创新，正因为如此，人们往往对政府改革、创新问题最为关注的就是狭义政府的改革和创新，很少联想到广义政府的改革和创新，这是带有片面性的。事实上，如果没有广义政府的配套改革和创新，狭义政府的改革和创新就很难顺利进行并卓有成效。在中国，人大的创新、司法的创新与政府的创新同等重要，一个都不能或缺。再次，作为“政府体系”的综合创新。前文已述及，学界提出“政府体系”概念，这也是一种创新，并有学者主张用“政府体系”替换“政府”概念，这是值得商榷的。不过，使用“政府体系”概念，旨在将“政府”概念扩大到国家机构以外，把政党，尤其是执政党，把企业，把社团、群众自治组织等，也包括在“政府”之内，这在一定程度上反映了当下的中国国情。目前，被学者们列入“政府体系”的各主体无一不面临改革创新的历史性选择，尤其是政党、执政党、企业等等的改革和创新，其中，执政党的改革和创新最为核心和关键。通过它们的创新，一方面，借此理顺它们同国家、政府的关系，另一方面，也作为政府（狭义和广义的）创新的生态环境创新来同政府（狭义和广义的）创新产生互动效应，将政府综合创新推向新阶段。以上三个层次的政府综合创新，自然形成三个同心圆，最中心的圆是狭义政府综合创新，其他两个圆都是它的生态环境的综合创新。这三者之间互动互补，任何一方面的创新都不可或缺，由此构成当代中国政府综合创新体系的全景式画面。
　　第三、政府理论、制度、技术、实践的综合创新
　　中国国家主席江泽民2000年6月在宁夏、甘肃考察工作时，提出了“体制创新”、“科技创新”、“理论创新”的概念。6月30日，江泽民在为美国《科学》杂志撰写的社论中提出要“推进知识创新、技术创新和体制创新，提高全社会创新意识和国家创新能力，这是中国实现跨世纪发展的必由之路。”2001年在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中，他又用“制度创新”替换了“体制创新”的提法。国家副主席胡锦涛在有关讲话中，还与理论创新相适应，提出了“实践创新”的概念，要求各级领导干部充分发挥历史主动性和革命创造性，不断研究新情况、解决新问题、创造新经验，努力推进党的理论创新和实践创新。根据国家领导人的讲话精神，我们拟把政府综合创新的具体内容概括为：政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新。只有将这四方面创新有机地结合起来，才能较完整地构成政府综合创新。其中，政府理论创新，主要是关于政府起源、政府性质、政府目的、政府规范、政府环境、政府结构、政府功能以及政府发展等等方面的知识、观念的创新；政府制度创新，主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经济制度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新；政府技术创新，主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、方式、方法方面的创新；政府实践创新，主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会事务以及自身内部事务进行治理，解决公共问题、提供公共服务、取得公共收益最大化的行为创新。这四个方面的政府创新是一个有机的整体，缺一不可。相对于政府理论创新来说，政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。政府理论创新源于政府实践创新，而政府实践创新又有赖于政府理论创新先行，政府实践创新检验政府理论创新，推动和发展政府理论创新。政府理论创新的实现程度，取决于政府实践对于政府理论创新的需要程度。既然政府制度创新和政府技术创新属于政府实践创新范畴，那么，为什么又将它们从政府实践创新中凸显出来呢？这是因为相对于政府理论创新和实践创新而言，政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁或纽带。一方面，政府理论创新不能直接作用于政府实践创新，而只能通过政府制度和技术创新的中介间接地作用于政府实践创新。同样的政府理论创新可以作用于各种不同的政府制度创新和政府技术创新，进而作用于不同的政府实践创新。另一方面，政府制度和技术及其创新的缺失或不完善（体制性障碍）可能误导或反向作用于政府的实践及其创新，产生消极的负面影响，导致偏离政府公共管理实践的价值取向。因此，一旦政府理论创新问题解决之后，能否有政府制度，政府技术创新及时跟上去就是起决定性的因素，也就是说，我们不能仅仅停留在倡导和尽可能实现政府理论创新层面，还要努力通过政府制度和技术创新将政府理论创新贯彻到政府实践中去，进而实现政府实践创新。除了政府理论创新和