您正在看的公共管理论文是:从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作(下)。

　　四、博弈与制度演变：宏观 分析

　　真正的制度建立"主要不是一个 学习 、宣传和贯彻既定政策的 问题 ，而是一个所有的直接的和间接的受益者或受损者为了他们的利益——用 经济 学家的话来说——反复博弈和公共选择的过程"(苏力，1997)。本节引入纵深的时间维度，分析的目标是 研究 制度演变背景下人们如何在现实世界中作出决定以及这些决定又是如何改变现实的。调查发现陈村(及其一带)计划生育博弈中发生过四个转变。下面具体探讨这四个转变及其实践结果和逻辑，从中认识计划生育博弈过程中的主脉络。

　　(一)从村级执行到乡级执行：小分队取代村干部

　　从一开始实行计划生育到20世纪80年代末，陈村的计划生育中的通知、催逼和罚款等工作都是由村干部去执行，或一人或几人，或整个行政村所有干部加上乡里派来的一个坐队人员。这个坐队人员监督村干部的工作，同时也为了拔高村干部的行为，使之更具有国家(或上级)意志的合法性，壮村干部的胆以威摄村民。在计划生育方面，那时的村干部较现在有更多的权力。这样做的后果有：(1)村干部容易从中得利。因为村干部具有决定性实权，村民巴结他们就可以受到一定的庇护，减少利益损失。(2)

　　瞒报计划生育实情的事较多。因为村干部得到了某个村民的好处，就要回报，这是很现实的交易，所以就要瞒上。同时我们知道， 农村 基层干部工作很棘手，村干部必须照顾到他们依靠的力量。碍于老邻居错综复杂的关系和人情面子，逼得他们一般也是能瞒上时就瞒上。

　　即便如此，村干部还是容易得罪村民，为了计划生育工作而与村民吵架甚至打架的事时有发生。国家是他们当然的后盾，国家在这里的具体体现是乡政府、派出所、计划生育指导站及计划生育小分队。但"国家"只是在一定时间和方面能作后盾力量。他们一旦不当干部，还是要和这些邻里乡亲天长地久地厮磨在一起。

　　后来，计划生育的执行机构改革，乡政府成立了"计划生育小分队".小分队在乡计划生育指导站直接领导下工作。比如现在，每村由一人来承包，该乡有37个行政村，所以小分队总人数37人，男性女性都有，其中约四五个是在编干部，其余都是临时聘请的。除了在编人员由乡里发工资外，①「基层干部的工资通常不高于中小学教师，所以一般不会超过四百元，而临时聘请的人员规定的工资数更低，没有隐性收入生活是成问题的。」其余人的工资都是从计划生育罚款中提取，每月二三百元——当然也有远超出这个数目的隐性收入情况。他们的年龄大都在20到30岁之间，最大的也不超过40岁，而且一般体格威猛，因为这是"强制性"工作所需。

　　为了避免任用当地干部所带来的弊端，其中占一半多的人员来自外乡。一般来说他们的文化水平较低，初中毕业就不错了，高学历者通常不会到这小地方来，即便来了也不干这一行。但这些学历低的人 社会 适应能力很强，软的硬的灵活使用，当然有时也难免"软的欺硬的怕".农村计划生育要决心有效地进行，地方"小分队"的建立是可以理解的。②「因为"事实上，现在面临的问题是上级各条线均把无限责任下达给基层政府，而基层政府原本非常有限的职权却逐步上调归口。

　　权与责的严重分离使乡镇政府极难承担日益加重的管理责任。基层政权已面临责任极度膨胀和职能急剧萎缩的矛盾之中"(施振强，2000)。」小分队取代了村干部的执行功能。

　　工作程序是：先由村干部通知计生户是做手术还是超生罚多少款等事情，如果按通知做了，没问题。否则，小分队随时可能出现，不管是白天还是黑夜，甚至凌晨时分。抓该引、流产或该结扎的孕妇，抓不着本人就抓她们的父母等亲人，家人就得拿钱去把人赎回。抓不着人就拿东西，牵猪牵羊挖粮食抱电视，只要能卖钱的都拿。如果家里没有人，他们就砸开门。

　　扒房子的也有。小分队成立之初的几年，孕妇们几乎不敢赶会上街、抛头露面，因为随时有可能被抓，抓住了麻烦就大了。即使怀的是头胎，小分队并不知道，被抓住了也不大好。小分队是群体出动，人多力量大，也分散了责任，干起来放得开。当然，常规时候要跟个村干部，一般是支部书记。计划生育执行功能从村转到乡，是实践中摸索的结果，也是村民、村干部和乡政府之间博弈的结果。但其中一个后果是村政逐渐在功能弱化中衰退。

　　(二)从株连到违规者自负其责：走向秩序化

　　连坐制古已有之，在陈村的计划生育工作中再次出现。它没有形成书面文件和政策，但出现在实际的技术性操作中。株连主要在20世纪90年代以后慢慢盛行起来，大约1996年时为最烈。1995年，陈村所在的XH乡在地区级计划生育检查时挂了黄牌，到1996年乡领导班子换届，县委派W 任乡党委书记，最大的任务就是摘去这面黄牌。其实，1993年时的连坐已很厉害了，因CDS 生第二胎被罚，小分队把半个庄子村民的牛都给牵走了。但是为什么要弄邻居家的东西呢，人家又没有在受罚范围内?理由是他们不协助计划生育执行者的工作而是帮助那些超生户。确实"，传宗接代"是每户的头等大事，一点马虎不得。村民 自然 形成统一战线，对付共同的对手。

　　因为以上原因，从执行人员角度来看，自然村民都是"对头"了。同时也主要是为了给超生户造成压力，并不是要树敌太多。但从宪法和 法律 的角度来说，株连邻居是违反宪法和法律的，所以就有村民不断上访。当然村民在执行的过程中也有抵抗，但在小分队面前往往显得力量单薄。株连亲邻的方式造成人心惶惶，既严重 影响 了经济 发展 ，也使社会不安定因素增强，具有很大的破坏性。社会是一张网，纵横相连，一些官员的亲人也难免受到冲击。

　　所以，这种方式是注定要收敛的。到了1998年，陈村一带就开始扭转这种执行方式了。1999年和2000年，按上级的精神，不准搞株连，不准牵牛牵羊弄东西，更不准扒房子等，责任由违规者自己承担;如果真流动在外找不到，就找男方的父母，不再扩及他人。并且逐步实行由乡成立的法律事务所对违反计划生育规定(当然这种规定是根据上级文件政策和地方特色制定的)者惩罚，由事务所向县法院起诉，由县法院依法执行。这是一个大的转变。然而对所谓"不合法"的暴力强制执行方式村民认为也是"合理的"，他们说，在这种乡村里不这样做又怎么做呢?近两年情况好转的原因可以概括为：一方面执行人员受上级规定的几不准的约束;另一方面实际上很少有超生的新户，超生的老户一般都有了清单卡，即使没交清的也因为吓破了胆，来要就尽力地给，不必要暴力强制了。但有些时候还是会发生的，所以"暴力强制"近期还不会完全消失。

　　(三)从规定"指标"到建立"台帐"：数字管理的引入

　　原来的规定是按各村人数来分配指标。比如，陈村有300多人，一年要完成3个妇女结扎任务。上世纪80年代常是这样给各村分派任务。因为乡级政府了解下情是通过村干部，往往情况不实，所以用计划经济的思维模式——下指标。但这中间就有问题产生了：如果该村当年没有这么多符合结扎条件的呢?于是为了完成任务，就让村民中沾计划生育边的都掏点名义上是罚款的钱，村干部拿这个钱到县里买指标，买张结扎证书交到乡里就算完成了任务。

　　如果够结扎的人数多，当然先哄着他们去结扎，不去再罚钱，总之要想办法完成指标。如果某个村民有本事，有路子，可以假结扎，弄张结扎证明交上去就可以了，只要没有人告。一般情况下是没有人告的。罚款也有指标，某村某年要上缴计划生育罚款费多少多少元。总之，那时候的针对性较差，求实性较低，马马虎虎就混过去了。所以到80年代中后期超生的人数很多。

　　小分队建立后，开始想办法解决这个问题。小分队开始到村里逐家搜查，掌握情况。现在这种查底方式依然在用着，只是突击性的检查少了。但是，在上级检查团到来之前，村干部会安排村民，该藏的藏，不该说的别多嘴。为少有麻烦起见，人们尽量做的周全些。

　　1996年到1997年间，逐步引入了"数字管理"——建立起了台帐。台帐是指由计划生育管理和执行人员建立的详细的人口统计簿，为此，他们逐家逐户进行登记，把已婚到49周岁的育龄妇女情况、生育孩子数、是否手术，超生的是否缴清罚款，每月人口的增减、结婚几对等逐一登记在册。每村都有一本台帐，而后就按照台帐有针对性地进行管理。由于每月都可能有新婚、新生、死亡、外流人口，所以由村计划生育专干协同包村的乡计划生育指导所(即原来的小分队)派来的计生管理员，每月统计出来签上两者的名字并加盖村公章于当月的25号交上去，一式三份，一份上交县计生委，一份交给乡计生办，村里自留一份。台帐的建立使监督和管理更加严格、方便。正如吉登斯(1998a )所认为的， 现代 民族-国家是国家与社会高度融合的，其动因之一就是"以信息储存和行政 网络 为手段的人身监视力(surveillance)"的发展。乡村干部按照台帐的材料，通知计划生育户该做什么，比如单月孕检、双月学习、换准生证等;而且罚款也有了数目依据;省级和乡级的有关条例，每个计划生育户都有;同时，村民也有了开收据的意识，缴多少钱，得有个字据，以后遇到麻烦可以有个证明。可是，尽管有了台帐，说不定何时上级检查团还是会来寻找漏洞的。

　　从规定指标到建立台帐，乡级管理人员试图绕开村干部把触角直接伸向最基层的农村，在技术上是一大进步。台帐的建立使单月孕检等活动开始迈向有序化，制度化。

　　(四)从紧收到轻放：弹性动态的产生和持续的原因

　　现在来看由前几个转变带来的后果之一：小分队由向外抽款到向内拨款，由富变穷及可能的继续博弈。抓计划生育工作的人以前被认为是很富的，有人送礼，有的罚款可以据为己有，在登峰造极的几年里，小分队所到之处一车一车地拉走东西。小分队人员的工资收入就从这些罚款中来，明面上的工资很低，据说每月200来元，但实际的"收入"不少，还会对外说发不起工资。当时的计划生育是乡财政的主要来源之一。

　　罚款数目是很不稳定的，省里和县里都有文件，但实际上很难严格按这些文件执行，不论是村干部还是小分队，用各种 方法 ，能罚到手多少是多少。每次逢计划生育运动，有超生小孩的家庭都习惯了被罚，小孩十几岁了也是让你拿你就得拿，村里干部会哄村民说"，先拿一点过去这个关，实在不行，就给你开个村里的清单".但是，下次又到罚款运动了，还会罚，理由是"，咱的清单是村里开的，乡里的要求高，咱也没办法".同样，乡里的清单也管不住县里的，依次类推，所以，村民一度在这方面很不信任政府。

　　1999年，陈村所有12岁以下的超生孩都要再次被罚款。几年甚至十几年超生户也别想安宁。所以抓计划生育的小分队是可以发财的，而且每年为乡财政作出了大贡献。

　　但是近两年，小分队变穷了。2000年县里开三级会议，要求各乡为计划生育拨出专款，保证计生工作顺利进行。小分队由向外抽钱变成需要向内拨钱。从下面的事例也可以看出这一点。2000年11月份到2001年元月份，计生办向各村发出通知，春节前全乡育龄妇女都要带10元钱到计生办进行检查。

　　而实际上，村民交了钱什么也没检查就回来了。她们说，就是去一个人把钱带去都可以，计生办主要想要钱罢了。村民们说："小分队穷了，人家都不超生了，罚不了钱了，又生个要钱办法。"

　　这一转变是很有意思的，这是一个利益博弈的过程。小分队里除了个别的领导完成任务能提级升官，其他成员一般是没有这个奢望的，多吃点和多捞点钱物对他们来说是最现实的。

　　所以现在出现了不让超生与找人超生这样的现象。譬如，搞计划生育工作的人员找村民办二胎准生证。要是按文件规定，陈村几乎没有一户是完全符合生二胎条件再办二胎准生证的。

　　办证过程是中间人员和负责办证人员谋利的好机会。继续博弈下去，就将产生一种动态的平衡，二胎还是可以生的，只要没有环境的大变化，甚至只要有关负责人在表面上可以摆脱责任(一般他们会睁只眼闭只眼)，以打游击的方式生第三胎都有可能，邻村就在2000年打游击超生一个。超生了就要被罚钱，罚的钱多了搞计划生育的人员才有更多的利可图。但 目前 来看，各种力量的综合作用使生三胎很困难。因此，村民生二胎为主的弹性动态平衡是可能继续下去的，除非某些力量有什么大的变动。实际上，没明文规定，私下里每个小分队员每年都有规定的上缴罚款数，坐队计划生育管理员每年要上缴乡里1万元，完不成任务辞职，并且不发工资和奖金。如果没有超生户了，他们怎么办?这样的状况使弹性平衡更容易形成。

　　以上是陈村计划生育博弈过程中产生的四个转变。这四个转变有力地显示出在博弈过程中，各方争取各自利益的策略和后果。它们之间是相互紧密联系在一起的，可以说这一系列后果并不都是决策者最初的意愿，有些就属于"控制辩证法"带来的"意外后果"(吉登斯，1998b )。在这一过程中，小分队起着举足轻重的作用。如今，他们的 历史 使命似乎已告一个段落，当我调查的时候，有人(比如村支部书记)认为小分队解散了;但大部分人(包括另一个村的支部书记)认为没有解散;在计划生育办公室这个小分队的老家"，小分队"的一个成员告诉我，现在的指导站(所)就是小分队，但已不用小分队的名称，只是实际上执行着当年小分队的某些功能，比如，突击检查，下乡罚款等。

　　五、结论与讨论

　　(一)双线运作与游戏规则：一个秩序化的障碍及其克服

　　从以上的 分析 可以看出，基层 社会 运作的一个重要特点是：双线运作。不管是上级让下级办的事还是下级有求于上级的事情，都是双线运作的。"双线运作社会"是对基层社会的一个富有洞察力的分析性概念。这是乡土社会里法与实施法的环境脱节的事实造成的，虽然不合法但从执行实践效果的某些方面看又是合情合理的。这就成了非正式运作路线。而且，如前面所讲，利用社会关系 网络 (做的事有非法的也有合法的)与利用如上访①「我们的信息(比如上访)是逐级进行的，也有越级，但都在一个系统之内，各级官员的信息过滤和扣压是惊人的。

　　通过上访(包括走访和信访)解决 问题 之难，可参见应星、晋军《集体上访的"问题化"过程》(2000)。」之类的合法途径比较，走前一条路更好。所以人们从日常社会实践中 总结 了这样一条经验"，学会拉关系，学会靠关系".总之，这是个双线运作的社会：一条是明线，即官方的，合法的，公开的，但往往官僚化，多障碍，低效率，甚至根本就走不通;一条是暗线，即民间的，非法的，私下的，却往往效率极高。它有时是在法治渠道代价高甚至根本走不通情况下作出的选择;有时是某些人或部门为谋取不正当利益的作为。两条线在基层常常相互纠缠在一起。

　　孔飞力说："伴随规则而来的是可预期性和标准化"(孔飞力，1999：250)，也即是秩序化。但是，双线运作社会，而且非正式程序的(并非完全都违法)暗线尤为起作用的事实降低了"可预期性和标准化".从此种意义上看，双线运作正是社会秩序化的一个障碍。一个重要的原因是，暗线运作的不稳定并且较低的可预测性。所以，我们还是要靠制度建设，这恐怕没有异议。制定并共同遵守具有较长期稳定性的游戏规则是制约专制权力和克服"可预见性与标准化程度较低"的暗线运作的一剂良方。就稳定性方面看，丁学良(2000)曾画出了一个关于"稳定性、可预期性的程度"的示意图表。图表显示，从宪法、 法律 、行政、政策条例到指示、意见，其可预测性和稳定性依次减低。而 目前 大部分的社会管理都是在意见和政策的跨度内展开的，随意性强。所以，要依法而治，通过法治控制随意性。但这又要求必须保证上下沟通渠道畅通，这是信息通道的保证，否则等于白谈。②「我想引用"晏氏转型"的故事来说明信息渠道的重要性。晏子奉命治理东阿，百姓安居乐业时晏子却受到齐景公的指责，晏子遂转变政策，闹得民不聊生反而受到表扬。问题就出在信息渠道上，即便百姓利益受损，只要利益分配方式有利于控制信息渠道的权贵集团，传上去的就是好话，反之则是坏话。因此，事实本身并不重要，重要的是信息筛选者的偏好(见甘琦、吴思，2000)。」

　　人们容易明白上面这些道理，但实际上如何达到法定规则的有效性，如何使法规得到有效的执行仍然是个令人头疼的大问题。

　　(二)秩序演变的形态

　　由于法定规则的有效性和实际执行问题得不到很好的解决，暗线运作的规则几乎无孔不入地破坏或取代明线运作的法定规则。秩序③「"我们 中国 人对'秩序'的理解是比较简单的，通常是指社会治安、街道上的状况之类。 英文 中的'秩序'(order )的含义则深厚得多，强调的是结构化的 政治 和社会关系(structural relations in politics and society)"(丁学良，2000)。本文对"秩序"的使用是基于后者意义上的。」是通过一种看似非理性的纷乱无序，而微观上又是各种力量争取自身利益的博弈而产生的。就陈村计划生育政策的执行所经过的无序到有序的规范化过程来看，这些在宏观环境中的微观利益博弈现象体现了利益在让步和妥协中得到制衡的过程。在陈村计划生育执行过程中实际遵从的运作模式是与国家(或说上级)抓的松紧直接相关的。从其 发展 史可以看出，在基本政策不变的情况下，村民和乡村两级干部三个阶层之间及各阶层内部的博弈造成了计划生育的现状。

　　他们之间的冲突以及对这种冲突的容忍也是秩序化的一个必然过程，因为"冲突在一个团体经常发生有助于现存的规范获得新生;或者推动新规范的产生。在这种意义上说，社会冲突是一个调整规范适合新环境的机制"(科塞，1989：137)。"地方政府与农民各自的行动边界并不是一成不变的，也不是完全由各种法规条文所决定的，而是在双方的互动中不断伸缩回旋着的，就好像两个正在推手的武师的手掌那样"(应星、晋军，2000)。因此，基本上可以得出这样一个秩序演变的形态：计划生育游戏规则在利益博弈中达成并在实施中形成制度;同时，基本政策等外部刺激因素相对稳定，则秩序逐步形成，但依然是动态的。

　　参考 文献 ：

　　边燕杰，2000《 中国 城市家庭的 社会 网络 资本》"， 问题 与 方法 ：面向21世纪的中国社会学国际学术研讨会"论文稿。

　　丁学良，2000《转型社会的法与秩序：俄罗斯现象》，载《清华社会学评论》特辑2.费孝通，1998《乡土中国生育制度》，北京大学出版社。

　　甘琦、吴思，2000《潜规则：中国 历史 中的真实游戏——〈万历十五年〉没有点透》，载