您正在看的公共管理论文是:中美义务教育经费对比(续)。

　　(四) 中国 教育 经费预算

　　中国政府一再强调财政困难，所谓财政预算赤字究竟是怎么一回事?中国财政预算的决策过程究竟如何?国家真是没有钱办义务教育吗? 最近发布的2004年中央和地方预算执行情况中，财政部宣布了当年财政收入有三个最：增长最多，增幅最大，完成预算情况最好(注16)。2004年，全国财政增收4640.63亿元，如果加上解决 历史 欠退而增加的1275.32亿元，财政增收达到5915.95亿元，增长27.2%。这一增收数额之高，是近年来所没有的，相当于1994年全年的财政收入。新华社文章标题中居然出现了“巨额财政增收”的字眼。不能说国家没有钱了吧。可是在分配这些超收部分时，有多少是投入给教育的呢，给整个教、科、文、卫、四大项总共增长了5%都不到。那么其中教育单项增长了多少呢?不会高于2%。给军费却增长了 12.6%。请记住上一年国家总投入是3.12%，在原来投入的基础上增长2%，也就是说，2005年的教育投入充其量也就是3.2%，仍然没有达到 4%。

　　跟同样是人口大国的印度比，我国的教育经费无论是按人口平均还是按学生数平均都低于印度。而印度的GDP大约只是我国的一半多一点。

　　再看地方的财政收入情况，根据国家税务总局副局长许善达汇报，自1994年起，国家减少了地方政府向中央上交税收的比例，加大了地方政府税收的权利，……在 实际支出比预算大得多的情况下，1994年中央政府的赤字比预算还低并且地方政府有了约30亿的黑字”。这里的黑字实际上指得是超预算外收入。文章还继续说：“1995年1-8月地方税务机关征收税收收入的增长率比去年同期高30%…如果说中央财政收入增长令人满意的话，地方财政收入增长会更快，也同样令人满意”(注17)。

　　可见，自1994年以来，地方财政收入一直是持续上升的。事实也正是如此，地方财政总收入比去年增长了22.9% (注18)。可是，这些地方政府有没有因此而给教育增加经费呢?预算的赤字到底是因为什么造成的呢?

　　据张保庆的文章揭露：近几年来，各级财政在预算过程中，每年均有一笔数量相当大的超收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时侯却往往没有考虑教育。“当教育的需求同其他的事业发生矛盾时，不是下狠心坚决支持教育，却往往去挤教育，对其它工程，他们可以多花几亿，几十亿，甚至更多。唯独对教育，多花上一些钱，就心痛得不得了。有些领导同志有短期行为，他们要急于做出政绩，看到教育工作周期长，见效慢，花钱多，出力不讨好，态度就变得不那末热情了，决心就不那么坚决了”(注19)。

　　北京大学博士生在 分析 中国的财政管理现状时指出："政府特别是地方政府支出增长过快的根源在于市场化改革不彻底，政府承担了一些市场 经济 条件下不该承担的事项，进行了一些不该从事的活动，对经济运行干预过多，由此导致政府机构膨胀，行政经费开支增长过快，投资支出比重过大。……热衷于 发展 当地经济的地方政府经过80年代的发展，他们已经拥有一定的经济实力，加上基础设施对於政府官员来说十分具有政绩信号传递功能和纪念碑的意义，短短几年，中国大部基础产业瓶颈现象就基本消除，许多地方能源供应甚至出现过剩”(注20)。

　　在财政部2004年中央和地方预算执行情况报告中，明确指出一些行业投资增长过快，重复建设严重。要反对制止大手大脚花钱的行为(注21)。

　　这是体制内的人自己说自己，不能说得那么清楚，其实说得够清楚了。一句话，投资其他行业都已经到了“过热”，“过剩”的地步了，对花钱办教育还是在一味地抵制，既然从中央到地方没有形成强硬的制度保障义务教育的投入，那么谁还会逆潮流而上，往教育上投钱呢?因此预算尚有赤字成为最好的理由。但是政府是预算的 决定部门，如果以预算赤字为理由说没有钱投入教育，只能表明一点，即政府没有把义务教育作为真实的预算内项目，教育经费必须等预算外剩余而定，如果有剩余，就多给，否则就少给或是不给。这就是预算赤字的真相。这个现象暴露了政府没有打算全部承担教育经费的原本意图，那怕义务教育法具有 法律 效用，可谁来执行这个法，又有谁来追究呢?

　　另外，中国政府在对教育经费做估算时，常常低估计学生平均教育成本。例如1992年，按照国家投入教育的总 额 计算 ，每生平均只达到280元，而实际成本远大於此数。以1992年西安市生均教育成本调查材料为例：小学 865元，中学1383元，大学 12160元，总均4922元 (注22)。政府给于的教育成本费只是实际教育成本的5%。

　　即使是按照低估的生均费总额发放到了基层，发放的标准有很大的差异。因为过去采取的重点学校政策造成的差异，有的学校长期享受优厚待遇。据报导长沙一所重点学校全年经费实际投入比一个县全部的 教育经费还要多〔注23〕 。然而一所普通的中学通常的教育费用只能靠学生交的学杂费来维持。

　　因为教育经费发放时并没有严格的管理。再加上对贫困地区尤其是农民的孩子所需的教育经费长期被忽视，造成农民工的孩子进了城市而上不了学。这种现象的出现说明农民子女的义务教育权利在中国是完全没有保障的。本文前面谈到美国教育费用是落实到每个学生的，无论父母工作有何变化，孩子受教育是不受 影响 的。而中国农民孩子受到的待遇是最低的。他们在本 地没有被当地政府纳入教育经费发放的对象，因此他们的离开对于本地的政府是一种解脱。进入城市之后他们遭到各种歧视，入学难更是严重。有的地方，就是交钱 也没有学校收。因为城市里的教育部门本来就是处于经费短缺的状况，对于大批的农民工孩子入学 问题 ，没有能力，同时也不愿意承担这个包袱。因此各省之间相互推委，问题越来越严重。请看以下调查报告：

　　“我国流动人口中，18周岁以下的流动人口达1982万。在北京、深圳、武汉、成都等9个大 城市，有关人员访问了12000多名流动儿童的监护人和7800多名儿童，发现3到6周岁流动儿童入托比例为60.7%，低于城市户籍儿童入托率;6周岁儿童46.9%没有接受入学教育;近20%的9周岁的孩子还只上小学一、二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的占相应年龄流动少年的31%和10%; 在失学的12到14周岁流动儿童里，有60%的人已经开始工作(注24)”。

　　新华社记者、中国青年报记者日前联合进行的一项问卷调查显示，“和城里孩子享有同样的待遇”、“降低收费标准”，是农民工在子女教育问题上的两个最大愿望 (注25)。 目前 这些农民工的孩子要入学，必须交相当的费用，而大多数民工自己的工资都拿不到手，又如何负得起学费呢?!

　　然而如果中国真正实 行了义务教育，如果中国政府把教育经费落实到每个学生身上，民工孩子上学难就不会发生。因为他们应该和美国孩子一样，走到哪里都有学上。所以说造成这些孩子失学是义务教育在中国没有得到实施的明证。而政府不承担自己的责任是根本的原因。与美国的义务教育经费的管理相比较，哪种制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。

　　(五)美国义务 教育 在公共事业中的地位

　　各个国家都会遇到经费如何合理分配的 问题 。笔者多年来有幸观察到美国州一级的参议员们决定义务教育经费的预算过程，看到每当教育与其它公共事业在经费分配上有冲突时，教育向来是优先的。

　　2003年与2004年，美国全国 经济 都不景气，几乎每个州都出现了前所未有的财政收支逆差，大多数州的财政收入下降。就是在这样的情况下，州一级的中小 学校教育经费于2003年在全国范围平均增长了6.4%，2004年增长了3.2%(注26)。笔者所在州多年来拿不出足够的经费满足州内的高速公路需要。尽管如此，2000年州内预算有节余的时候，他们首先给教育发了专款，将幼儿园到小学三年级班级均生数规定17人为极限。然而确保班均生比率，聘请足够的教师是关键。这笔专款为此提供了保证 (注27)。而修建高速公路的提议被再度搁置。并为修建一条市内有轨电车所代替。因为电车可以满足贫困的无汽车家庭上班的需要。

　　州政府与各级地方政府还常常通过限制城市的基本建设投资，从而保证公共事业的健康 发展 。有一个州的省会是一个中等城市，几年前那座城市的中心，只有为数很少的高 楼，街道也很陈旧。当时的市长想在市里修建一座 体育 中心，和供冰球比赛用的场地。他的提议几次遭到否定，就是因为大多数选民不认可。不同意将税收的钱花在 这些娱乐设施上。最后市长是在商界与私人产业部门的合作支持下，从他们那里筹集了足够的资金，一座 现代 化的体育中心才建了起来。

　　美国的城市建设是在保证义务教育的基础上，慢慢发展起来的。城市中的高楼大厦，多数是私有 企业 的财产。高速公路也是从五十年代开始，逐年修建，才达到如今的水平。而义务教育的经费却是自打义务教育法宣布以来，政府就全力以赴地予以保证。尤其是1983年以来，历届总统都宣布自己是教育总统，教育在美国的 政治 议 题中也占有举足轻重地位。正如明州宪法, 第十三条第一节规定：议会有责任为公立学校建立一个完全而又统一的体制。议会必须运用税收或是其它方式以确保一个彻底有效的全州性的公立学校制度(…it is the duty of the legislature to establish a general and uniform system of public schools. The legislature shall make such provisions by taxation or otherwise as will secure a thorough and efficient system of public schools throughout the state. )(注28)。 这些 法律 条文运用了如此明确而又坚决的词语，说明立法的人对此事业的决心之大。 同样的例子举不甚举。教育在所有公共事业中占有头等重要的地位，这是义务教育在美国得到发展的主要原因。

　　(六) 中国 义务教育在公共事业中的地位

　　前面的事实已经很清楚地表明中国政府各级领导不把实现义务教育当回事。不愿意在教育上投入。那么他们把什么当回事，国家的财政经费都用到哪里去了呢? 中国改革开放的最突出成绩就是在各个城市中搞的大批形像工程与政绩工程。从而造成财政赤字的这个现象成为普遍而又常见的现象。用国有资金，财政收入，即民 众的纳税钱，为执政党打造功德碑，创造所谓现代化形像，树立改革开放的标记。从中央到地方，攀比不止。而享受这些设施的主要群体却是只占全国人口不到5% 的政府官员与那些少数先富裕起来了的个体，也是与政府有直接联系的群体。

　　纵观这些政绩工程，中国可以说正以惊人的速度在赶超世界水平。 但是在办义务教育上，没有听到什么地方政府要决心赶上世界水平。然而各地都有特别打造的一两所“世界一流”的学校，那些学校的硬件真正超出了世界水平，笔 者在国内很多城市都见过。然而这些用百姓的钱堆出来的几个尖子样版，是以牺牲绝大多数学生特别是农民子弟的利益为代价的，其本质与义务教育的原则完全背道而驰。

　　中国的官员们还有一种拿百姓的钱摆阔，讲排场的习惯。据“中国信息中心”报导，2005年两会期间参加者透露，据不完全统计，去 年一年中国官方公车、招待，出国考察的花费竟高达7000多亿元人民币。其中官员用车耗费高达3000亿元人民币，招待费用花掉2000亿人民币，出国考察用了2000亿元人民币。这还不包括决策失误，搞形象工程和政绩工程所造成的浪费(注29)。不节制的行政管理费用是政府的腐败的明显标志。以上这三种活动每一单项拿出来投入教育都比现在对教育的总体投入要多上几倍。然而这些投入都直接用在满足政府官员的即得利益上。他们花起钱来大手大脚，满不在乎。指 望他们为贫困的农民办教育显然是不可能的。

　　记得在2004年的中央电视台窗口节目“让世界了解你”，安排了我国沿海的一个小城市的市长与美国硅谷的市长对话。在中方谈到要邀请硅谷的市长访问本市时，这位美国最富有的城市的女市长笑了一笑说，我必须去看一看我们的预算是否有这笔开支才能决定。 而中方的市长，立刻大包大揽地说，我们愿意邀请您和您的同事来我们小城参观，费用全由我们负担。相比之下，这位美方市长表现得如此小气，这是因为美国的政 府官员的每一笔花费都受到公民的监督的。如果将公款用于私人活动或预算外行动将受到法律制裁。而中国的市长好客大方，慷百姓之慨，天经地义。在政府部门， 没有人会追究谁给他如此权力滥用纳税人的钱。反之，他如果不这样作才是奇怪了!然而对于政府如何保护弱势群体的利益，如何把百姓的钱用在公共事业之上，也同样没有人去追究，去争取。这就是中国的现状。两种制度下的政府官员的行为表现的差距之大是有目共睹。

　　综上所述，清楚地展示了义务教育是民主 政体的一个重要执政行为，而教育经费是义务教育的根本保障。通过对中美教育经费的对比，通过一个民主政府和一个专制政府在义务教育经费的预算和投入上的根 本区别，我们可以清楚地看到中国政府制定义务教育法的虚伪性。同时我们也看到，在中国，中央和各级政府的执政行为构成了发展义务教育的最大障碍，使 1986年制定的义务教育法成了一纸空文。只有改变这种政治体制，中国义务教育的实施才能得到根本的保证。

　　注释：

　　1. "Education Finance Overview 2004-05", Minnesota Department of Education, June 2004，p1.

　　2. "Education Funding Overview" A presentation to Chamber of Commerce, by Tom Melcher, Minnesota Department of Education, September 22, 2004.

　　3." National Association of State Budget Officers", Annual Report 2004.

　　4. "Estimated General Education and Major Categorical Revenues FY 2002 to FY 2007 State Totals" Resource: November 2004 Forecast Calculations, MED.

　　5. "Education Funding Overview"，p.22.

　　6. Sources: Us Department of Education, National Center for Education Statistics, State comparison of Education Statistics. 2nd . sources : "K-12 Education Funding Overview", p15.

　　7. 《 农村 教育 的结构性矛盾与化解对策》辜胜阻， 教育 研究 2004/10。 8.《九五期间我国教育经费进展情况 分析 》上海教科院 发展 研究中心，教育发展研究， 2002/11。

　　9. 《人大委员呼吁政府加大农村教育经费投入》 中国 青年报 2003/08/27。

　　10. 《关于中国教育经费 问题 的回顾和思考》张保庆-教育部副部长 2001/08/23。中国教育和科研 计算 机网。

　　11. 同上。

　　12. 辜胜阻 。

　　13. "Education Funding Overview" p.2 .

　　14. "Education Funding Overview" p.14，p. 17 .

　　15. Source: The Migrant Education Program (MEP)-Title I, Part C is authorized under Part C of Title I of the Elementary and Secondary Education Act of 1965, as amended.

　　16. 2004年中央和地方预算执行情况,中新社2005/3/6.

　　17. 《1994年中国才税改革的深刻背景》许善达国家税务总局副局长,2001年9月4日,中国宏观 经济 信息网 。

　　18. 《2004年中央和地方预算执行情况》,中新社2005/3/6。

　　19. 张保庆文。

　　20. 《财政与发展--中国财政制度变迁研究》胡书东，北京大学中国经济研究中心博士论文， 2000/5。

　　21. 许善达文。

　　22.《试论我国教育经费紧却的深层原因及对策》南京理工大学李秀华，真源在线，2001/10/12。