您正在看的中国政治论文是:全球治理、联合国改革与中国政治发展。

　　内容提要：在全球化的时代，联合国作为最大的国际组织，正在进行一系列改革以承担起全球治理的使命。这些改革给中国带来新的挑战。中国需要对政府的角色重新定位，更新主权观念，培育国内成熟的公民社会，推动世界公民意识的形成，以适应全球治理时代的国际形势，发挥中国在全球事务中应有的作用。参与全球治理也会对国内的政治改革起到积极的推动作用。

　　关键词： 联合国 全球治理 公民社会 主权 世界公民

　　一、进入全球治理时代的联合国

　　全球化的进程已经将全球治理的任务提到当代人类面前。联合国作为最大的国际组织，其成员的普遍性和工作范围的广泛性是独一无二的。面对全球化的挑战，它正在由以维护世界和平为首要任务的国际组织转变为承担全球治理使命的世界组织。在思考联合国改革的方向时，一些人遵循着传统民族国家建构的思路，希望将联合国改造成世界政府;另一些人顽固地坚持传统的主权观念，反对联合国在各主权国家并立的国际社会无政府状态中有任何积极的作为。在两极之间，多数人认同全球治理(global governance)的思路，即联合国由主权国家间的国际组织转变成容纳多种政治行为体的世界组织，承担起解决全球问题的任务，各行为体通过谈判、协商的方式，制订国际行为准则，并监督其执行。

　　中国是世界上人口最多的国家，也是联合国常任理事国之一，对联合国的改革和今后承担的使命具有重大责任。联合国的全球治理是否属于真正民主的管理方式，是否能有效地解决人类面临的问题，中国在其中的角色举足轻重。全球治理只是一种处理人类事务的方式，它能否带来世界的和平、公正与繁荣，全赖世界人民以何种方式来参与全球治理过程。全球治理的生命力在于全球性的广泛参与，当我们规划全球治理的前景时，我们需要审视，占世界人口五分之一的中国，它的政府、它的社会和它的公民是否作好了足够的准备，迎接全球治理时代的到来，面对一个在组织结构和工作方式上全新的联合国?

　　通过对中国传统和现实的考察，我们发现，联合国向全球治理的转变给中国带来了严重的挑战。为了能够积极负责地参与联合国全球治理工作，中国有一些特殊困难需要解决。

　　二、全球治理中政府新的角色定位

　　适应全球治理的需要，联合国在组织结构上的主要变化在于由原来单一的主权国家组织和政府间组织，变成容纳多种政治行为体，包括区域性组织、民族国家、非政府组织、跨国公司或企业、公民的多元复合体系。这种变革需要对主权国家政府在世界事务中的作用重新定位和对其行为方式重新调整。能否适应这个变革，是对中国政府提出的一个挑战。

　　承担起全球治理的责任，是社会发展对联合国提出的客观要求。联合国如果不能承担起这一使命，则会降低其地位，甚至有被边缘化的可能。这是中国政府所不愿看到的。中国政府一方面坚持在国际事务中发挥联合国的作用，反对抛开或绕过联合国及其安理会，如以八国首脑会议行使对世界经济的主导权，以北约取代安理会承担维和职能等。另一方面，中国政府对联合国向全球治理机构的转变心理准备不充分，且怀有重重疑虑。

　　中国政府的主要担心是联合国组织结构的改革会降低政府在联合国的相对地位，从而使国家主权受到侵害。

　　全球治理是由多层级和多元复合体构成的组织体系和关系网络，主权国家的政府只是其多层级系列中的一级，多元复合体中的一员，虽然在可见是未来仍将是最重要的一级和最重要的一员。从纵向上看，国家已经从垄断政治权力的惟一最高的政治实体跌落到“全球体系——区域组织——国家——地区(和社区)——民间组织——个人”连续体的一个中间环节的位置;从横向上看，它成为在联合国中与区域性组织、跨国公司、国际间非政府组织并列的多元主体之一。此外，国家内的各种政治行为体以往只是通过国家进入联合国，或由政府作为它们在联合国的代表，今后，他们在有的场合仍以主权国家为其代表，另一些场合，则会越过主权国家，与其它国家同类组织联合，直接参与联合国组织协调的全球治理活动。这样，政府就面临新的上下左右关系，或从上下左右多种角度遇到挑战。国家仍然是“对资源和价值进行权威性分配”的主体，也以这个主体的身份参与全球资源和价值的权威性分配。但它已不再是惟一的主体，而必须在很大程度上容纳其它行为体进入这一程序，与其它行为体合作、协商、达成一致并相互监督。

　　中国政府实现这样一种角色转变有着特殊的困难。

　　从历史传统上看，古代中国一直将国际关系理解为中国的朝廷与周边国家朝廷的关系，只知皇权(王权)而不知国权，更不能承认除朝廷以外的其它政治实体的对等地位。以政治上的“宣德于外”和经济上的“厚往薄来”为基础的朝贡体制成为调解国际关系的基本模式。[1]在这种关系中，中国的朝廷以居高临下的态势对待周边国家，对它们可以采取怀柔或照顾的政策，但却不会有尊重和平等。甚至到18世纪末，当国力已远超出中国的英国使团来到中国时，中国朝廷仍顽固地要将其纳入这个朝贡体系中。[2]按古代儒家观念，“修身、齐家、治国、平天下”形成一个连贯的整体，“天下”秩序就是父家长统治的家庭关系和皇权至上的国家秩序的自然延伸，是以皇帝及其朝廷为中心的层层环绕的同心圆结构，周边国家在理论上或观念上以较为松散的方式被纳入皇权主宰的“天下”秩序中。由平等的主权国家构成的多元国际体系是中国人所不熟悉的。直到19世纪中期，中国与任何国家还不存在现代的主权国家之间的外交关系。

　　近代中国人的世界观经历了列文森(Joseph R.Levenson)所说的由“天下”到“国家”的过程。[3]然而中国人是在经历了一次次失败后被迫接受平等的主权国家体系的，在这个体系中，中国人的直接感受却是屈辱。传统的天朝观念与近代屈辱的历史的强烈反差，在中国人集体意识产生深刻影响，使之对维护民族国家主权有着特别的敏感。在传统的天朝地位丧失后，传统的天朝观念虽然受到严重打击，但却并没有完全消失，它与现代的民族主权观念相结合，有时会表现为顽强的国家本位、国家至上观念，以及对西方主导的国际秩序的拒斥心理。

　　从这个角度或许可以部分地解释中国对主权受到侵蚀而表现出的敏感。无疑，中国是发展中国家，与其它一些发展中国家一样，需要借助于民族主权的人为屏障，抵挡政治、经济和文化全球化汹涌浪潮的冲击。但是，另一方面，中国又需要通过扩大开放，融入国际社会的主流，来发展自己。如何在两者之间掌握微妙而脆弱的平衡，是中国政府面对的一个难题。

　　目前，在许多中国人的观念中，对新的世界秩序的图景是模糊的，甚至没有任何概念。在他们的观念中，世界秩序仍是单一的主权国家——由其合法政府代表——的体系，对于已经出现的全球治理的趋势或视而不见，或轻蔑地予以拒绝。有的学者倾向于认为，全球治理是西方国家侵蚀发展中国家主权的一个阴谋，有的学者相信，将全球问题的解决诉诸于全球治理是一种幻想。

　　但也有一些学者对全球治理的趋势作出了积极的回应。有的学者提出，主权是个历史范畴，是需要不断变化和充实的。[4]还有的学者提出一种新的思路，即对“主权范畴从绝对性的理解转向相对性的理解，从不可分割的理解转向可部分让渡的认识，从主权与使用权、管辖权之间的定性式统一转向功能式区分等。”他们认为，“全球化向国家中心型秩序提出了挑战，但是，国家主权在受到一定侵蚀的同时，仍然是国际关系变革与发展的基石。”“不应该抽象地为坚持主权而坚持主权，而应该为获得国家利益最大化而体现主权的价值。”转移或让渡部分主权的行为不等于放弃或出让国家利益。对主权的自主限制与合理自愿让渡恰恰是国家意志的充分表达，也是国家能力的最现实的充分表达。[5]

　　历史已经告诉我们，在主权国家平等原则已在西方得到确立的时代，中国人仍固守传统的天朝秩序，结果只能一再蒙羞受辱。现实的发展又告诉我们，当绝对的、排他式的国家(民族)主权已经过时，世界走向一体化、有机化的趋势十分强劲，全球治理时代已经来临时，如果仍固守传统的主权观念，与18—19世纪固守天朝观念一样不合时宜。它既会损害自身的发展，也会对全球问题的解决产生负面影响。

　　由于国内政治发展水平和政治发展道路的特殊性，使中国对按西方观念建立起来的联合国的组织形式和运作方式有不适应性的一面。目前联合国的组织形式源于西方文化，是西方国家在国内形成的组织文化运用于国际领域的结果。联合国的基本理念、原则、规范、组织形式、运作方式、程序等，都源于西方，是西方社会内部结构的外化。它们与中国人所熟悉的组织形式及运作方式完全不同。

　　西方是多元社会，各种利益集团以合法的方式在公共领域展开竞争。西方政治家习惯于以协商、讨价还价、妥协的方式解决政治问题。西方以分权制衡为特色的政治体制也是分散和多元的，各平等的权力主体间需要处理复杂的横向关系。但中国人长期生活在金字塔式的权力结构和君—臣关系的网络中，习惯于在纵向维度上处理政治关系，不善于横向政治关系的协调。在中国传统政治文化中，协调平等的政治主体间关系的文化资源是非常贫乏的。

　　联合国向全球治理机构的发展走向也是由西方主导的。由传统的统治(government)向治理(governance)的转变首先出现在西方社会，它先被用于市政学，用于解决城市和地方问题，而后上升到国家中央政府层面。最近十几年，西方人主导的国际组织又将他们在国内的经验用于国际层面，处理一些全球性问题。所以在发达国家，先在地方事务和国家层面上接受了治理的观念，学会了治理的行为方式，养成了治理的习惯，而后应用到国际事务中。而中国政府和政治家却没有在国内相应的经历。西方政治家在很大程度上可以将国内获得的经验用于国际组织，而中国政治家在国内的施政经验和行为习惯却与全球治理的方式相差甚远。政府官员不习惯于与其它政治行为体共享权力，与它们建立调和而不是支配的关系，并通过共同的参与、谈判、协调活动来解决共同关心的问题。这构成对政府行为方式的挑战。

　　全球治理带来的另一问题，是对中国国内政治构成的影响。中国近几十年来走上一条特殊的政治发展道路，虽然经历了20多年的改革，但中国采行的政治模式与世界上多数国家，特别是在国际事务中起主导作用的西方发达国家不同。这就特别容易招致批评，遇到来自外部的变革压力。全球治理的进程使国内政治与国际政治相互缠结渗透，国内秩序在很大程度上被全球秩序所同化，没有一个国家还能坚持作为无法穿透的政治实体。由于意识形态和政治制度方面的差别，使中国对西方发达国家在新的国际秩序中通过全球治理手段对国内政治的影响和渗透的前景怀有深深的疑虑。这种疑虑无疑会影响中国对联合国向全球治理机构转变的态度。

　　三、如何面对全球公民社会

　　迄今为止，联合国仍然是由主权国家组成的政府间组织，但是，联合国要承担起全球治理的使命，有效地应付未来的挑战，就需要将非国家行为体纳入联合国的结构中。目前，一个独立于主权国家权力的“世界公域”以及“全球公民社会”(global civil society)已经出现。全球公民社会以跨越国家界限的非政府组织为核心，它成为参与全球治理的重要角色。根据目前的发展趋势，全球治理需由国家中心治理与非国家中心治理(即全球公民社会治理)两个层次的全球治理构成。自17世纪威斯特伐利亚体系形成以来，传统的治理一直是以主权国家和政府间的权力为基础的，主权国家是在国际社会中惟一的行为体。但近些年来，各种跨国的非政府组织和社会运动对全球事务的参与不断扩大和加深，它们部分地分割了原由各国政府承担的职责，部分地填补了政府留下的真空，部分地承担起新的责任。以它们为代表的全球公民社会治理的地位和影响不断上升，并日益成为联合国基本结构的一部分。而国家中心治理目前虽然仍处于主导地位，但它只是多种行为体之一，不再是国际舞台上无所不能的、惟一活跃的角色。

　　全球公民社会与各国政府的地位此消彼长的变化趋势指向一种新的全球治理前景，也为联合国改革提出了新的课题。以何种方式将非政府组织纳入联合国组织框架内，是近些年来人们热烈讨论的话题。联合国前任秘书长加利曾提出将非政府组织作为“人民代表制的基本形式”纳入联合国的框架，目前人们提出的联合国两院制或三院制的方案，便是循着这个思路描绘的未来联合国组织结构的蓝图。

　　无论联合国改革采行何种方案，有一点是确定无疑的，即全球性公民社会将作为联合国基本结构的重要组成部分发挥作用。由于非政府组织的参与，必将使联合国成为复杂多元的全球治理体系(regime)和价值分配网络，从而使全球治理形成由不同层次和类型的行为体、力量和运动构成的复杂结构。“公民社会未来作用的一个关键问题是，在管理新千年世界事务的制度和过程中，它——从基层的公民组织到公民社会的全球联盟——如何作为一个合法的参与者参与其中。”[6]这个问题对中国有着特殊的重要性和意义。

　　对全球公民社会的参与以国内公民社会的充分发育为前提，但中国公民社会的发育经历了一个特殊的历程，目前还处于较低的水平上。

　　传统的中国社会没有国家与社会的分化，国家与社会两者基本上是重合的。传统的“泛政治化”的政治思维方式将社会的各个领域都赋予政治意义，纳入政治轨道。在改革开放之前，中国社会高度一体化。国家全面控制社会，共产党和政府享有绝对的、无所不在的权力。在这种政治环境里，社会完全被国家所吞没，民间领域被政府权力全面渗透和贯通。没有任何公民社会自主生存的空间，独立的民间组织(CSOs)没有合法地位。当时数量有限的“人民团体”完全与党政机关融为一体，成为其附属机构，并被纳入科层化体制之中。独立的民间组织完全不存在。

　　但是，自上个世纪80年代以来，极权体制开始松动，公民逐渐获得了较大的自由。从消极方面看，随着市场经济的形成和发展，社会生活和社会联系的复杂化和多样化，政府的权力逐渐退出社会的广大领域，从而使民间组织获得了一定的活动空间;从积极方面看，政府推动的民主和法治建设也在逐渐规范着政府的权力，使民间组织获得了一定程度的自由。从那时以来，中国民间组织在数量的增长和所覆盖的领域的扩张方面是惊人的。与此同时，民间组织从总体上也获得了比以往大得多的自主性。[7]上个世纪90年代起，中国政治学界开始引进西方公民社会理论，从而使培育公民社会的目标在学术界得到广泛认同。而中国政府从1998年起，也将民政部的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”，表明民间组织的“民间性”特征已为官方所接受。近年来，中国的民间组织开始以“民间组织”或"非政府组织”的身份广泛参与国际非政府组织的活动。

　　但是，按世界上流行的标准，中国的公民社会还远未成熟。今天中国的民间组织绝大部分还不是真正意义上的非政府组织(NGO)。非政府组织的本质特征在于独立于政府的自主性和非官方性。中国现有的民间组织中，有一些已经获得了较大的自主性，政府的领导只具有象征意义;还有一些重要的民间组织仍然是党政机构的一部分，像工会、共青团和妇联甚至不属于民间社团管理范围，完全融入党政机关。处于两者之间的多数民间组织，属于政府主导型的民间组织，这些民间组织在政治上受党政机关的最终控制，但在其本身的专业领域，有一定的自主管理权和活动范围。所以，中国的民间组织可以说属于“准民间组织”，也可以说是“准官方组织”。或许如有的学者所指出的，由于它们深深地卷入了政府及政府间的运作，所以称之为non-state organizations更恰当。[8]它们都有官方与民间双重特征。从一个角度说，是党和政府机构在民间领域的延伸;从另一角度说，则属于民间社会的官僚化。大体上，对政治生活有较大影响或具有较大潜在影响的民间组织官方色彩更重些，而其它与政治生活关系不大或距离较远的民间组织的民间色彩更重些。对绝大多数民间组织而言，它们不是独立于党和政府，而是作为党和政府与特定社会群体联系的纽带，或作为党和政府在某一特定领域的辅助性工具。它们虽然可以对党和政府的政策及具体工作提出自己的建议甚至批评性意见，但它们的主要职能是围绕党和政府的需要开展工作。其对公共事务和公共决策的参与是有限的，且多处于浅表的层面。体制赋予它们的角色在于加强政府的权力而不是分割和限, 制政府的权力;是为政府提供支持而非对政府进行监督和制约。

　　至于作为公民社会重要组成部分的社会运动，在中国仅仅是微弱的萌芽。在中国，绝大部分社会运动都是官方发起、组织、指导或领导的。这些运动都属政府行为。非官方的社会运动或受到怀疑、岐视，或直接受到压制。

　　国内公民社会的不成熟，是走向全球治理时代的联合国对中国提出的新的挑战。

　　由于国内公民社会发育不成熟，便使其不能充分参与全球公民社会，作为其积极活跃的组成部分发挥应有的作用。这将使中国社会的大量利益和要求得不到充分表达，使中国社会在全球治理中不能获得与其社会规模相当的影响力。

　　公民社会对全球事务的广泛深入参与，以及获得越来越大的发言权甚至决策权，对于中国来说是有利的。一些持民族主义立场的中国学者仍按传统的方式思考问题，将公民社会对全球治理的参与视为西方国家企图削弱发展中国家主权的一个途径。但从长远看，全球公民社会的参与开辟了一条新的途径，能够使那些在全球问题和冲突中处于弱势地位、不发达的地区或群体参与治理结构，使他们获得最大的价值和利益。在政府间组织中，握有强大经济和军事力量的国家必然起主导作用，联合国组织方式中赋予安理会五个常任理事国以特殊权力便是明证。但在全球公民社会的组织网络中，经济和军事实力的因素会下降，而人数和参与强度的因素会上升。所以，全球公民社会对全球事务的参与将部分地抵消发达国家在世界事务中因经济和军事等强势带来的优势，促进全球治理体制的民主化，发展中国家将是受益者。

　　由于公民社会在国内缺乏相应的独立性，所以使其在全球公民社会的建设中不能起到应有的作用。全球公民社会之所以能够在全球化时代兴起，是由于政府无力解决大量的全球性问题，所以，公民社会要承担起自己的使命，弥补政府的不足，就需要有与政府不同的新的组织形式、代表不同类型的社会群体、新的议事与决策程序、新的思考与解决问题的角度和方式等等。但如果政府对民间社会控制过强，民间组织成为政府的工具或政府职能的延伸，那么它们便失去了其独有的价值。

　　与政府相比，民间组织在国际组织中具有代表和表达民间利益的直接性、多样性和灵活性等特征。政府代表民族国家的整体利益，但公民社会由无限多样化的公民团体组成，与全球公民社会其它同类组织一起，表达特殊社会群体的利益和要求。政府试图涵盖这些无限多样化的利益和要求是不可能的。

　　公民社会在全球治理结构中，不仅要表达利益和要求，还要参与分配资源和价值，