您正在看的公共管理论文是:对减轻农民负担公共政策的价值评估。

　　(一)对减轻农民负担公共政策实施过程的评估

　　1.农民负担的增减交替进行

　　农村 改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。这一时期农村 发展 速度很快，农民负担不成为 问题 。从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。"(孙梅君，1998，P7)这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。

　　1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点;而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。"(孙梅君，1998，P7)其原因是1984年全面推进改革后，城市改革成了中心，城市综合配套改革的逐步实施，政策上向城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度。这一期间政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的难度远远大于农村，农村在这一期间，为城市的改革从 经济 上做出了很大的贡献。工农业的剪刀差，在这一期间比较大，农民的负担由此走向高峰。

　　1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费 方法 。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。这两年政府重视了农村问题，农民负担也就止住了迅猛增长的势头。

　　但是，从1994后开始实施的分税制改革之后，县乡政府的财政压力太大，农民负担反弹不可避免。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。反弹的力度越大，党中央和国务院压制反弹的力度也就越大。1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。

　　2.农民负担增也政府减亦政府

　　自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出："三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对'三乱'的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出："农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。"

　　由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。

　　农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。真是"成也萧何，败也萧何"。减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制!这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。

　　3.农民负担项目日益合法化

　　80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。但是，这种分配制度，保留了与人民公社相对应的统筹制度。这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了'三级所有、队为基础'的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除人民公社制度的改革现实相矛盾。它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。"(马晓河，2002，P17)

　　随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以 法律 的方法固定下来。这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。"自从80年代初期，废除了人民公社制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。"(马晓河，2002，P18)

　　我们在 研究 减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。②

　　4.减轻农民负担的政策制订多落实少

　　从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。

　　减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的;二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者;三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。但这种血的教训，并不是一个法治 社会 所推崇的。

　　(二)对减轻农民负担公共政策主要措施的评估

　　1.减轻农民负担公共政策措施的积极成果

　　党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。

　　2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。

　　2.减轻农民负担公共政策措施的不足之处

　　(1)减轻农民负担公共政策措施"单兵突进"

　　一是制订的政策在 内容 上单一。只顾眼前的负担，不顾与负担相关 问题 的解决。减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务;"三乱"多了，就减"三乱"; 教育 集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。采取的政策给人的感觉是应急式的，缺少全盘治本式的改革措施。而减轻农民负担需要全局性宏观公共政策转变，这将是一个重大的制度变迁，是在第一轮承包制度改革基础上进行的更大的制度变迁。

　　二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。"挖农补工"政策在特定 历史 时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金;1978-1991年的剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%;1987-1991年每年剪刀差绝对额高达1000-1900亿元，成倍于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。"(罗文杰，2002，P53)剪刀差是一种极为隐蔽的农民负担，不可否认这一做法在一定历史时期起了作用，而持续实行，已损害了农业的 发展 。这一做法是以农民的长期贫困以及 农村 的长期落后为代价的，继续实施对于国家的发展不利，也与实现全面小康不相称。这一做法，也不符合国际惯例。农业是一个弱势产业，农业生产受 自然 环境的 影响 太多，自身增值和积累的潜力是十分有限的，这一产业在市场竞争中始终处于弱势。发达国家为了保持农业发展能得到平均利润，在农民已采用机械化的基础上仍然大量"以工补农"，给农民以大量的补助，扶持农业在国际上的竞争力。加入WTO后，我们已发现我国的农产品价格已超过了发达国家，农业廉价劳动力的优势已不存在了。如果继续采取"挖农被工"政策，损害的不再是农民的利益，而是国家的整体利益了。所以说，仅在表面对显性化的农民负担采取"单兵突进"措施，只能救一时，并不能使农业良性发展，显性负担和稳性负担同时减轻才能深入到根子上去。

　　三是简精乡镇机构和人员的手段单一。乡镇机构臃肿和人员膨胀是一个痼疾，在 社会 存在着事实上的等级制度的前提下，随着高等级阶层的人口增长，他们要就业，要取得较高的收入，以及要有较高的社会地位，这些必然导致政府机构的膨胀和财政支出扩大。"20世纪90年代中期以前，除了高校毕业生，我国就业的典型特征是行业内就业，父辈们在什么行业，子女们一般也是相应的行业。由于政府部门的干部享有最优的 政治 与社会待遇，所以人人想进政府部门，而进入政府设置的门槛在自己人面前往往不堪一击，更不要说内部人控制，这样我国机构膨胀-精简-再膨胀和恶性循环就不能理解了。"(林光彬，2003，P97)乡镇机构和人员要精简绝非如中央机构精简那么容易，中央机构有着大量的下级可以分散人员，也有着巨额的财政支撑，因此，即使改革的成本很高，也能在一定时期内减下来。但是乡镇是最基层的组织了，高等级阶层人口的增长及其就业的压力，直接导致乡村财政危机，加速"三农"问题的恶化，"三农问题是历史上长期积淀形成的社会等级制度惯性、思想惯性和路途依赖在人口增加情况下在当代延续的结果，本质上是不平等制度下低等级农民负担过重的问题。"(林光彬，2003，P97)如此复杂的社会问题，仅靠减轻负担政策中的一而再地强调，一而再地斥责下级政府的执行不力，是肯定不行的。

　　(2)农业特产税、屠宰税据实征收不可操作

　　农业特产税和屠宰税要求据实征收，不得向农民下达指标，不得按人、按田亩平摊。这些规定对于农民来说不应成为负担，但是农业特产税和屠宰税在征收过程中，如果要"据实征收"的话，几乎是不可能的。即使一定要据实征收，那么征收的成本也是惊人的。这是因为，我国农民生产的分散性，乡镇税务机关几乎不可能得到农民生产农业特产的产量和质量等方面的准确的数据，加上乡镇税务机关也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的税源数据。即使能"据实征收"，税收机关的征收成本也一定特别大。加上，许多地方政府在财政压力下，为了增加财政收入，将这两税以指标的方式下发，因此，大多数地区，特别是农产区，对于这两税在上面的征收压力下，只能平摊到田亩和人头上。中央减轻农民负担的政策无法落到实处。

　　(3)只给政策的减负措施基层无法持久执行

　　我国政府在采取减负政策时，时常采取只给政策不给资金支持的措施，中央下发文件(乃至行政法规)，地方必须执行，但由于执行中央政策所带来的成本往往由地方政府支付。在 经济 比较发达的地区，地方政府财力相对雄厚，还可支撑，但大多数地区，主要是中西部地区，特别是粮食主产区，地方财政主要依赖农业税费。1994年分税制改革后，地方财政捉襟见肘，减轻农民负担本质上就是减少地方财政的可用资金，再加上要求地方财政支付减负的成本，地方一千个不愿意。虽然中央能在一时采取强制手段，要使减负措施保持长久，几乎是不可能的。甚至出现政策下达时，就是地方政府"想对策"应付，乃至欺骗中央之时，地方保护主义盛行。

　　"放权让利改革战略和'分灶吃饭'财政体制的实施，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应拓展。"(金太军，2003，P45)当地方政府出现财政危机，机构难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴;2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人(政府工作人员)工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。