您正在看的公共管理论文是:中国政府行政变革与发展。

　　第一部分 ：现时代中国行政所面临的挑战与危机

　　从本世纪80年代以来，中国历史的发展进入邓小平时代。在这个时代，中国社会开始了其第二次革命，其意义不亚于新中国的诞生，新中国的建立使中国摆脱了奴役，建立了独立的民族国家，面向这场改革与开放肇始的第二次革命，巩固了这个民族国家并开始使之摆脱贫困。这场革命所引起的中国社会的变革是史无前例的。在第二次革命推动下，中国社会进入了由传统向选定的全面转型时期。 概括起来，中国社会在如下诸方面发生了巨大变化 ：

　　。社会主导价值。经过两次思想解放运动，发展社会生产力已成为社会主导的价值取向;

　　。改革开放。从局部单项向整体系统方向发展;

　　。经济体制。从计划经济向自由竞争的社会主义市场经济过渡;

　　。社会经济形态。从农业化社会向工业化社会过渡;

　　。社会结构。从封闭走向开放;

　　。政治体系。步向民主政治的秩序;

　　改革开放以来，中国社会在主导价值、经济、政治、社会诸多方面的革命性变革，标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统向现代的转型时期。在这历史的转型期中国政府的行政也面临着历史上从来没有过的挑战，这种挑战是全方位的，是巨大的。政府行政系统对外界压力和挑战的适应与回应程度，直接关系到中国现代化建设的成败，甚至于关系到政府行政自身的生存与发展。

　　挑战之一：经济的发展与繁荣

　　在经济领域，中国的政府行政系统面临着一个双重的挑战，一是如何维持并推动经济的繁荣与发展，二是推动经济体制的变革与转型。

　　10余年的经济改革，使中国社会的经济发展取得了世人瞩目的成果。在整个世界经济不景气的情况下，中国经济一直保持较为强劲的发展势头。改革以来，中国的国民生产总值的增长率平均每年增长8。6%，1992年达到12%，大大超过6%的计划速度。固定资产投资在七五期间累计完成。19795亿元，基本建设新增了一批生产能力，市逐步走向繁荣，人民生活水平进一步获得改善。单位扩散的规模更加扩大，国家总体实力和综合国力也得到提高。

　　在经济发展的同时，中国经济也存在一些深层次的问题：

　　。经济发展起伏与非均衡，仍未走出“放乱收死”的恶性循环。以七五为例，头三年(1986-1988〕，国民生产总产值平均增长10。1%、高出计划2。6个百分点。由于经济发展失控，不得不进行治理整顿，增长速度明显下降，后两年(1989-1900〕，国民生产总值平均增长4。0%，比头三年下降6。1个百分点，固定投资则为零增长，五年间，国民生产总值、国民收入、固定资产投资年增长速度的最大落差分别为7。4、7。8和31。5个百分点。八五初期，经济过热的势头仍然存在，潜伏着危机。

　　。产业结构严重失衡。七五期间，重点行业，如农业、能源、交通、原材料等，由于诸多原因，未得到发展，有些甚至削弱。基础工业滞后，运输能力与经济发展极不相当。

　　。经济效益大幅度滑坡。社会物耗率大幅度上升，1990年达65%左右，独立核算的工业企业资金利税率大幅度下滑，实现利税总额的平均增长速度上有1·6%，而上缴财政收入的增长速度出现负值。基本建设投资的固定资产交付使用率下降，从六五的75%、下降为73%。盲目引进，重复建设的现象十分严重。

　　。通货膨胀。按七五期间计划要求，信贷资金来源增加4745亿元，货币投放量为1000亿元，但实际执行，信贷资金运用实际9000亿货币投放量累计达1700亿元。全社会零售物价大幅度上升，年均增幅达10·3%，1988年达18·5%。

　　。宏观失控。国民收入分配出现不合理格局，国家财政收入已由1985年26·1%下降到1989年的18%。宏观调控机制未建立起来。

　　。人口压力人口增长大大加重了经济负担。

　　因此，在经济发展领域，中国政府面临如下几个方面的有力挑战：

　　。经济效率。如何使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置，以提高资源配置的效率。

　　。经济增长。政府如何和运用经济、法律、行政等各种手段，促进国民经济保持增长的势头。

　　。经济稳定。政府如何和怎样有效地抑通货膨胀和保持物价的基本稳定。

　　。充分就业。对这个这样一个人口大国来讲，实现充分就业是一项极为繁重的任务和最大的挑战。据估计，到2000年，这个将需要安排7亿左右的劳动力就业。

　　。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕，实现公平的收入分配，同时提高社会的生产率是一个既矛盾又统一的，在这方面，政府面临着挑战。

　　为了实现上述基本目标和迎接挑战，中国政府行政面临着对体制进行创新艰巨任务。从另一个角度来看，经济体制的重组与创新更富于挑战。政府在体制转换的过程中，肩负着制度设计者、资源调动着、变革推动者、利益协调者等诸多的角色，在中国情况下，政府始终要承担变革代理人的艰巨任务。从具体体制变革的角度来看，这一制度创新的目标是多元的，如： 。建立强有力的宏观调控体系;

　　。建立适应市场经济要求的企业机制;

　　。建立统一开放、平等竞争、规则健全的市场体制;

　　。完善多种经济共存与共同发展的所有制结构;

　　。建立完善的社会保障体系。

　　这些改革目标的实现，是政府实现经济发展的制度性前提。

　　挑战之二：政治一体化与政治民主化

　　从世界各国的现代化和政治发展的历程来看，处于转型时期的社会，政府在政治领域遇到双重的挑战，一是政治一体化的挑战，二是政治民主化的挑战。前者意味着民族国家的确立，政府权威的建立政治共同体的维持和政治秩序与政治稳定的维持，后者意味着一种开放民主的政治体系的建立和发展。

　　从中国的情形来看，由于传统因素的广泛存在，现代性因素的缺乏，民间现代化推动力量的相对弱小，变革规模庞大以及时间幅度上的紧迫性，激烈竞争的国际环境，这些决定了政府行政在现代化过程中要发挥重要作用，政府无疑要成为现代化的组织者和推动者。同时政府权威的建立和政治秩序的维持和存在愈发显得重要。也正是这个意义上，政治稳定与秩序是现代化成败的关键前提之一。

　　中国目前正处于社会的转型时期，存在者诱发政治非稳定的环境与条件，这使得政府在维持和发展一体化的政治方面也面临着挑战，这些因素和挑战在于：

　　·政府权威的确立。 依据韦伯的权威理论，我国正处于一个由传统权威、魅力权威向法律与理性的权威的转换过程。中国现代化进程，社会变迁和公民民主意识的觉醒，在不断显然着传统权威和魅力权威的基础，而真正的法律的权威并未完全建立起来，这样便有可能形成所谓的“权威真空”。因此建立法律的秩序政治，树立理性与法律的权威是政府权威确立的基础。

　　·政治共识的达成。 政治共识的达成是政治一体化的社会心理基础。这主要表现为对基本的核心政治价值的一致性认知，对社会政治变革基本取向的一致性认知，的基本的公共政策选择的一致性认知。在这方面，中国政府面对着“左”的意识形态的挑战和“右”倾思潮的干扰。

　　·政治利益的协调。 改革使传统的一元利益格局改变为多元化的利益格局，中国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层，尽管在大的利益一致的前提条件下。因此，如何使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得表达，并使利益得到综合与满足，消弥政治冲突的关键所在，也是政治一体化的社会基础，因此，政治体系要建立一种利益表达与实现机制，起到政治安全阀的作用。

　　·政治腐败的整肃。 政治腐败在任何时代和国度均是引发政治危机的诱因和根源之一。政治腐败不仅造成资源浪费，更重要的是引起政治不稳定与社会瓦解，使政治的合法性受到削弱。在当代中国，腐败已成为中国社会的公害和公愤所在。治吏惩贪、廉洁政府是回应政治一体化挑战的关键点之一。

　　与政治一体化挑战的另一个挑战是来自政治民主化方面。在中国，民主化的压力来自以 几个方面：

　　·现代化国家的“政治民主化”的“示范效应”。

　　·社会主义市场经济形成的经济民主化的压力。

　　·公民政治意识与参与意识的形成。

　　·民主政治体制的薄弱。

　　·政治动员。

　　由于上述因素的存在，中国民主化面临着参与危机问题。即随着经济发展，社会动员程度的提高，越来越多的社会成员产生政治参与的要求，而政治制度化的程度又较低，难以承受太多的政治参与，而导致政治非稳定。

　　同时，就民主化而言，中国政府也同样面临着政治制度化的挑战，即使民主政治走向制度化、法治化的轨道。

　　挑战之三：社会的发展与进步

　　在社会发展领域，世界存在着一个共识，那就是实现社会的协调发展。人们已抛弃了经济增长这单一衡量发展的陈旧指标，代之而起的是整个社会生态的均衡发展。从中国来看，社会发展的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。在这方面，中国政府行政面对着如下四种社会危机： ·人口危机。 中国是世界上人口最多的国家，同时，也是人力资源困乏的国家。其总体的特征表现为人口增长过快，人口质量低下，人力资源投资强度低，效益差。在11亿多的人口之中，文盲和低素质人口众多，根据1990年人口普查，文盲半文盲绝对人口大约有1·8亿人，约占世界文盲人数的四分之一。总人口的平均文化程度低，1990年，平均文化程度5·5年，不足小学毕业。就业人口文化程度低，文盲与小学文化程度加在一起约占总就业人口的62%。人力资源投资强度较低，教育支出仅占国民生产总值的3%左右，低于发达国家水平(6·1%〕，也低于不发达国家(4%〕。而且基础教育投资不足。这种现状使中国现代化建设所需的供量不足。人口多，也使中国面临着严峻的就业压力，估计到2000年，全国劳动力总数为8·1亿未几年，是中国人口增长的高峰时期，如何遏制人口的增长速度，这直接关系到中国现代化的成功。

　　·生态危机。 人类生存所依赖的四大生物系统：海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害，已经负担过重。例如，我国国土面积144亿亩，但耕地面积仅有15亿亩，水资源总量为28万亿立方米，人均占有量约2700立方米，排世界第84位，缺水已成为全国性普遍现象。我们必须真正地考虑社会发展中人与自然的和谐发展问题。

　　·社会危机。 在这方面，中国政府也面临着来自两个领域的挑战，一是转型时期的社会失范，二是社会保障体系的重建。改革开放和社会转型过程中存在的大量社会问题和社会失范，意味着社会整合的任务更加艰巨。而建立新的社会保障体系对于中国社会来讲，具有促进经济发展与社会稳定的双重重要意义。

　　中国社会的改革以及由此而引起的第二次革命使中国社会从整体上变得更加开放。然而，掌握公共权力的政府行政体系仍然处于一个相对封闭的状态，与整个中国社会开放与变革形成了较大的反差，形成了社会体系与政府行政体系之间的“制度差”。其主要表现为一系列行政的危机，这些危机有些是明显的有些是潜在的。

　　(1〕传统行政价值的困惑

　　我们传统的行政价值取向与市场经济和市民社会意识形态之间存在着激烈的冲突，这种冲突表现为：

　　·全能政府与有限政府的冲突。在传统上，我们将政府视为一个无所不知，无所不能的超人。政府在整个社会中扮演着一个高度集中化的资源配置的角色。事实上，与市场失败相比，“政府失败”在中国更为明显。市场经济对这种全能政府观念提出最大的挑战。我们需要重新认识与评估政府公共权力的限度与职能。 ·维持行政与发展行政的冲突。在传统的观念中，政府是一个守夜的警察和父亲，秩序在整个行政体系的目标体系中占主导位置，行政的政治化表现最为明显，事实上，发展生产力是政府最核心的职能与任务，在这里，我们需要重新认识政府职能的总体变化。

　　·权力行政与科学行政的冲突。行政固然是行政权力的行使，但更为重要的是科学的运用。政府行政本身应是科学与理性的体现，也就是知识权力的体现。因此，在现代中国行政中，我们需要树立科学的价值，跨越权力的孤岛。 ·管制行政与服务行政的冲突。在现代社会，政府行政机关在本质上是社会服务机关。这不仅取决于国家的性质，也取决于公共权力的目的和性质。政府不仅是单纯的管制行政，而是为社会和公众提供服务的行政，是除弊兴利的行政。在这方面，我们需要实现从干预行政走向服务的行政。

　　·因袭的行政与创新行政的冲突。中国社会的不断变革与发展，要求政府的行政不因袭于习惯与经验，墨守成规，率由旧章，而需根据日新月异的事态衍化，本革新精神，积极努力，自动奋发，不断创新。应由被动到主动，而非深居官署、养尊处优。 ·人治的行政与法治行政的冲突 。传统行政最大的弊端之一在于“以意为治”的人治，所谓“以权代法”以言代法，随人定法，法无常势，管理依领导者的好恶、情感为取向，政府行政缺乏规则。在社会大变革的今天，人治行政将行政与社会之间的冲突和政府行政权威的危机。

　　(2)全能政府与行政权力的危机

　　在改革之前，中国是一个行政权力统治的时代，从一定程度上来讲，我们的政府是一个“全能的政府”。政府对整个国家的经济和社会生活实现高度的控制。政府直接控制生产’交换、分配的每一个环节，政府行使了资源配置，收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政-经济-社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。

　　这种以行政权力为中心的管理体制直接导致：

　　·资源配置效率低下;

　　·经济的周期性波动;

　　·社会创新动力的缺乏;

　　·政府体制的官僚化倾向;

　　·寻租与政治腐败。

　　社会主义市场经济理论的提出和实行，这种行政权力占统治地位的行政管理体制显然遇到更严厉的挑战，这种体制在现实中表现为一系列制度上的冲突：

　　·计划与市场的冲突;

　　·集中与分散的冲突;

　　·微观管理与宏观管理的冲突;

　　·直接管理与间接管理的冲突;

　　·部门管理与行业管理的冲突;

　　·法治管理与人治管理的冲突。

　　上述的冲突，意味着必须对权力体制进行革命性的变革。

　　(3)行政国家的危机

　　全能政府、权力集中所引发的中国行政的第三次危机在于膨胀的机构，人员的臃肿，财政的危机。

　　·急剧膨胀的机构

　　改革开放以来，党中央、国务院曾多次下发文件，要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量，在控编、消肿等方面采取了一系列措施，但是并未达到预期效果。

　　有资表明，目前全国省级党政机关的厅(局)级机构多达2100个，平均每个省(自治区、直辖市)设置一百多个，超过中央编委规定的机构限额15个左右，而全国地区一级党设机构平均设置50多个，地级市65个，县一级45个。我国目前县级以上党政机关常设机构，超限总数高达3万多个。

　　在常设机构之中的内设机构也是无法统计某地区常设机构是29个(这在地区一级中是较少的)但在29个工作部门之中竞有236个内设机构，人员比例占地区行署干部的43%。

　　非常设机构之多在中国更是令人瞠目结舌。有些省市的非常设机构有130个之多。且许多非常设机构在实际上已经成为常设机构。

　　事业单位盲目发展。以安徽省为例，1983-1988年，全省事业单位由31009个增加到48484个，人员由50·6万人增加到67·27万人，增长33%。

　　机构升级成风。近两年来，全国各地机构升级蔓延成风，有县升市的有县级市升地级市的 ，处级单位升厅(局)级单位的，甚至非常设机构也要求升级。机构升格、官员升级、待遇改变，醉翁之意不在酒也。

　　·急剧膨胀的人员

　　据统计，1979年全国靠财政预算支付工资的人员为1500万，到1991年已增加到3400万每年均以100多万人的速度增长。我国现有在编的国家机关工作人员，加上编外人员和各种翻牌公司的人员1，机关人数多达4000万。这么一支庞大的机关人员队伍，也是世界奇观之一。

　　在这支庞大的机关人员队伍之中，超编现象十分普遍，从全国情况来看，县以上各级党政群机关超编约60万人，县级超编30万人，乡镇一级超编214万人。多数省份超编，有些超过50%

　　具体到地方，情况依然如此。

　　以山西省为例，1990年同1984年相比，省机构增加54·8%地市处级以上单位增加87·4%、科级以上单位增加94·2%，省直机关处级以上单位增加60·9%，到1990年，全省财政供养人数由1985年的63万人增加到91万人。1987年-1990年，全省党、政、群、事业机关超编率分别为41·5%、34·6%、39·3%、34·7%

　　·财政危机

　　由于机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。据财政部统计，1980年全国行政事业费开支为404亿元，到1991年远大1400亿元以上，增加了2·5倍，远远高于同期财政收入与支出的增长幅度。目前，全国行政事业费的开支已占到整个财政收入的40%以上。而全国1898个县中，有1091个发生财政赤字，占县总数的57%左右。

　　全国财政如此，大多数省的财政危机则更为明显和严重。山西省1980年-1990年十余年中，财政负担的行政事业人员净增33万人，同于行政的财政支出，平均每年递增14·9%，远远高于财政收入增长9·95%的速度。1990年全省财政同于生产建设方面的支出占总支出的比重由1980年的55·85下降到23·5%，而用于“吃饭”部分的支出则由44·4%上升到76·5%。全省118个县中，由“吃饭财政”进一步变为“饥饿财政”，1991年，赤字县50个左右赤字总额达亿元。

　　甘肃省1980年行政事业人员只有20万人，1990年则高达66万人，当年的33亿元的地方财政收入，有26亿被用于吃饭财政。

　　河南省1990年的行政事业费占全部财政收入的近70%。

　　安徽省70%以上的县，全部财政收入用于“人头费”开支。

　　全国为数不少的省份，财政收入的65%以上用于行政事业费开支，大多数县80%-90%的财政收入用于行政事业费开支。