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　　1.教育行政组织的法律依据

　　教育行政组织是教育行政权利的载体和教育行政管理的主体。它作为一种正式组织，有其设置的法律依据。

　　我国宪法第八十九条规定，国务院有权“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。国家教育部是国务院主管全国教育工作的职能部门。负责掌握教育的大政方针，统筹规划教育事业的发展;指导、组织和协调各地、各部门有关教育的工作;统一部署和指导教育改革，努力提高劳动者的素质，培养德智体全面发展的各类人才。国家教育部下设若干职能厅司。这说明我国教育行政组织设置的最终法律依据是宪法。

　　美国联邦宪法第十修正案规定：“本宪法未授与联邦或未禁止各州拥有的权力，皆应保留给各州或其人民。”由于“教育权”并未在联邦宪法中提及，故应属于各州。影响所及，美国教育行政组织即呈地方分权的形式。州与地方学区所拥有之权力极大，这由美国联邦教育部迟至一九七九年才成立即为一例证。此后数年，抨击其成效不佳而欲将之废除之声此起彼落(如1995年由共和党控制的参众两院部分议员)，其地位之脆弱可想而知。这与我国教育部的地位相比，实不可同日而语。美国中央教育行政组织——联邦教育部于一九七九年卡特总统任内成立，是将一九五三年设立之卫生教育福利部(Department of Health，Education，and Welfare)中之教育单位独立成部。其职权根据教育部组织法(Department of Education Organization Act)极为有限，规定其设立“并不扩张联邦政府对教育的权力，也不减少州、地方、及州相关机构所拥有的职权。除非经法律授权，教育部长或其相关人员所提出的教育规划，并不意味联邦教育部已取得对课程、教学、行政、教育人事、认可机构、及教科书、教材的指导、监督、与控制权。”

　　由以上法令规定可看出联邦教育部在教育人事、课程、与经费权上拥有之权限甚低。其功能乃在协调各州之教育活动，以达到教育机会均等的理想。此外，二次大战后，美国联邦政府通过制定各种教育法案，逐步介入地方教育。这些法案多系补助特定教育与人员而定(如1965年之初等及中等教育法案即明文规定补助贫民与特殊教育)，而监督地方执行法案的任务即在联邦教育部身上。由于联邦补助日益重要，教育部之地位也稍有提升，但仍维持在辅导与建议的角色上。

　　2.教育立法机关

　　一国的教育行政权与该国的政治体制有密切的关系。除了宪法制宪机关外，各国最高教育立法机关可分为两类。我国属单一制类型的国家，最高教育立法机关为全国人民代表大会及其常务委员会;而美国为联邦制国家，美国国会虽也制定教育法律，但因联邦政府没有教育行政权，故国会所立之法很少涉及到教育制度及其管理实质，而只涉及一些补助或服务性的规定。在美国，教育权为各州所拥有，最高教育立法机关为为州议会(State Legislature)，经由其立法，决定重要教育行政运作之事项，其中包括：(1)州教育委员会成员的产生方式。(2)规定各级与各类学生入学条件与标准。(3)规定州内公立学校之基本课程。(4)规定各级各类教育的修业时间与义务教育年限。(5)制定各种教师资格证书的规定。(6)审核州内教育预算等事项。基本上取得州内教育的主导权，而推行其既定政策的机关即为州教育委员会(State Board of Education或其他类似名称，如Board of Regents)，与州教育厅(State Department of Education)。在多数的州，并另设高等教育委员会处理高等教育的相关事宜。

　　3.教育行政组织的权责体系

　　一国的中央及地方政府权限分配形态，大致可分为中央集权制、均权制和地方分权制三类。就教育行政权的分配形态而言，美国作为联邦制国家，采取的是地方分权制。而我国作为单一制国家，采取中央集权制。虽然美国采取的是地方分权制，但其地方各级政府的权限分配并不一致，美国各州的法定权限远比地方为大，地方只是在州的授权之下运作。

　　中央集权式的教育行政三级制实施以来虽遭人批评(如过份僵化不能因地制宜等)，但却有其一定功效。教育部集国内专家制定政策，易收统一事权之效。此外各省县因财源不均，若实行地方分治，则贫困地区的儿童必受不平的待遇，中央集权的制度可使中央权衡轻重给予补助，可以缩小因社会经济地位不同所造成的差距。中央集权式的教育行政组织，其权力分配为从上而下的垂直控制，中央具有绝对的主导权，地方居于从属地位。如教育行政组织最重要的三项权力(人事权、经费权、课程权)，均属于中央。其特点为：(1)中央具有人事任命标准制定权与人事任免权;教育行政人员与公立学校教师，均被视为是公职人员。(2)教育经费多依赖中央直接支付，或是间接补助，地方没有权力征收税款以直接用于教育;(3)重大课程与教学政策多由中央主导，缺乏弹性而使得地方必须照本宣科而不能因地置宜。 地方分权型：其权力分配为平行协调方式，中央与地方并无绝对的从属关系。在某些国家(如美国)，地方甚而超过中央，扮演教育的主导角色。以教育行政权而言，地方分权型的教育行政组织有以下特点：(1)人事权多操控于地方手中，各地可依其需要制定标准聘任教育人员。由于制度不一，在某区取得资格的教育行政人员或教师，不见得能受聘于他区。(2)教育经费多由地方筹措，甚而可以经立法程序，直接向公民抽取税收以直接用于教育事业。(3)在课程政策与建构上，中央仅能借专案补助的形式“希望”能影响地方，但却无统一标准。中央与地方在教育理念上冲突时，必须经过协商以寻求和解，中央没有命令地方遵守的权力。采取地方分权制的国家包括美、英、德等国。

　　目前各国的教育行政组织，绝少是极端中央集权或是地方分权的，多半仅是偏向于两者之一而已。当然，无论是中央集权或是地方分权均有利弊，所以孙中山先生曾在其著作“建国大纲”中提倡所谓的“均权制”，认为“凡事务有全国一致之性质者，划归中央;有因地制宜性质者，划归地方，不偏于中央集权或地方分权”。

　　中央集权或地方分权牵涉到是否要维持一个强有力的中央教育行政权力系统。偏向于中央集权者、其制度设计是(1)中央设有主管教育部门，以制定各种教育法令与政策为手段，直接干预地方教育事业。(2)握有最大的教育经费资源，直接负担各级学校支出，或以补助的手段支援地方。(3)制定全国统一的课程标准及拥有对中小学教科书或教材的审核权。(4)对各级学校之人事有裁决权，或是对地方所甄选上报的名单有最后核准权力。

　　与中央集权相对的是地方分权，其制度设计的特色是：(1)中央虽设有主管教育的部门，但仅以协调与辅导者角色出现，其功能在促进地方教育业务的发展与跨区域的文化科学合作。(2)地方握有最大的教育经费资源，必要时也可征收教育税以应所需。(3)地方拥有制定课程标准与审核中小学教科书之权。(4)地方可决定其所辖区域内各级学校的人事，中央无权干涉且无核准权。

　　由于中央集权与地方分权皆有利弊，很难两全其美，因此近年来各国莫不努力在既定之基础上，做适当程度的改变。原则上，大家都抛弃了极端中央集权或地方分权的设计方式，而力求较为中庸的选择。其方式不外为以下四项：

　　第一，在地方分权之国家，提升中央教育主管机关的地位与职权，例如：美国联邦教育部、英国教育科学部、德国教育科学部近年来均经立法或拨款手段，扩大其影响力。使得以往毫无权限的中央教育行政机关地位，至少提升到能有资格与地方协调的地步。

　　第二，对于国家的教育基本政策，各国近年来倾向在中央以立法方式形成共识，细节部分再交由地方去处理。当然，由于体制的不同，地方拥有之权限大小不一，但在教育基本政策上(如教育机会均等、重视基础教育等)，各国倾向由中央制定，必要时透过法院的判决(如美国联邦政府坚持黑白学生必须混读的政策)逼使地方政府就范。此外，各国也倾向由中央订定各级教育的最低标准(如修业年限等规定)，以确保教育的品质。

　　第三，地方分权之国家，往往面临地方能力有限，对某些教育事业力所不及的问题。例如：成人教育、特殊教育均需集合数地之力量，才能募集充足经费与达到一定效率。对于这些地方不能举办之事业，中央教育机关即行介入。例如：美国联邦教育部拨用专款补助各地特殊教育，英国教育科学部在成人教育上扮演重要角色，德国教育科学部负责跨区域的研究计划等，都弥补了地方能力的不足，同时也提升了其在教育行政上的地位。

　　第四，传统上中央集权之国家，近年来也逐渐将部分权限放给地方。例如：我国在一九八五年公布的“中共中央关于教育体制改革的决定”中，将基础教育管理权归给地方，除大方针由中央规划外，其余如学校管理与检查权力都交给地方。

　　我国教育行政组织在集权与分权的设计方面，是在建国以来几十年的教育管理实践中，经过数个行政法规和有关规定而确立的。建国初期，在宪法中关于行政领导体制条款的约束下，我国教育行政组织的管理实行中央统一领导，1958年随着中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等教育行政法规，加强了地方行政组织的权力;1963年又颁发了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定(试行草案)》，对教育的领导管理又侧重于集权;此后，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，实行坚决的分权方式，中央给地方放权，地方也逐级放权，直到放权到乡镇和学校。1992年的《中国教育改革和发展纲要》也以法律文件的方式，强化了这一体制改革。于是，尽管我国还没有专门制定的教育行政组织法规，但却通过分散的法规文件的规定，形成了今天的“中央统一领导与地方分级管理相结合的教育组织管理制度”。几十年的实践经验表明：这一制度较为适合我国教育发展状况和社会政治经济条件。因此，这一制度的法律制度化就很有必要了。但是这一制度的完善，还必须明确各级教育行政机构的权限责任，并保证贯彻和实施，毫无疑问，教育法必须承担这一义务，具体规定各级教育行政组织的管理权限，保证制度的完整有效。为此，在我国1995年新颁布的“中华人民共和国教育法”中，已对此作了相应的明确规定。那就是，“国务院和地方各级人民政府应根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”;“中等及中等以下教育在国务院领导下。由地方人民政府管理”;“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理”;“国务院教育行政部门主管全国教育工作、统筹规划、协调管理全国教育事业”;“县级以上地方各级人民政府教育行政主管部门主管本行政区内的教育工作”等等。所有这些部充分说明，中央只要做好教育的立法、统筹、协调及执行工作，其余的就留给各级地方教育行政主管部门去操心即可;这样，不但有利于国务院教育行政主管部门做好其重大决策工作，而且也可使各地方教育行政更为生动活泼，教育行政的全面调控自然会得到不断提高。

　　就国外的这一制度建设来看，法国通过的《帝国大学令》奠定了整个法国的教育制度基础，同时也充分确立了典型的中央集权教育行政组织管理体制，并为各学区的管理权限作了明确具体的规定。美国则通过各联邦州的教育立法及联邦教育法，奠定了教育行政组织管理的地方分权体制。美国有关教育法和联邦教育法规定了联邦教育部和州教委教育局的权限，构成了职责分明、权限各异的美国教育行政组织的权责体系。

　　4.教育行政组织的独立性

　　就教育行政与普通行政的关系形态而言，可分为综合制、独立制、及半独立制三大类。综合制指教育行政隶属于普通行政之内，独立制则指教育行政独立于普通行政之外;至于半独立性则介于二者之间，虽有某部分独立，但某部分仍受到普通行政之拘束。同一国之内，各级政府教育行政之独立性亦不尽一致;可能某一级政府采取综合制，而另一级政府则采取独立制或半独立制，美国即属于这方面的典型。美国的州教育行政组织采取半独立制，而地方教育行政组织则采取独立制。美国的州教育董事会虽独立于州政府机关之外，但其经费预算及部分州教育董事仍由州政府控制或指派，故属于半独立制。美国地方(学区)的教育董事会享有组织、人事及经费的自主权，故属于独立制。颇有意思的是，联邦教育行政组织则属于政府组成机构，故采取的是综合制。 在我国，教育部为国务院职能部门，其下的省、市、县教委(教育局)也是地方政府的一部分。此外如教育人事与教育经费也一并在普通行政之运作中考虑，并未独立分开执行。因此，我国各级教育行政组织均采取综合制。

　　综合制与独立制的不同设计，自有其利弊得失，但很难论断何者较优。 综合制的优点是：(1)教育行政为普通行政之一部分、在国家教育政策之执行，与事权统一方面较佳。(2)教育与其他部门同属于普通行政，彼此较能互相配合与相辅相成。国家在维持一定教育经费上，较能通盘规划，而使教育公平性不致因筹款不足而受损。相应地，综合制的缺点是：(1)教育行政体系不独立，易使普通行政干涉其业务之执行。如果地方派系林立，则教育常为政治所污染。(2)教育人事与普通行政人事合一，有时为制度所限(如无公务员资格就不能担任正式之教育行政人员)，未能聘请专业性较强之人士参与，故在教育改革之步伐上趋于保守。

　　独立制的优点是：(1)教育行政体系独立运作，可依各地教育之需求迅速行动，无需透过普通行政体系之认可，改革脚步较快。(2)教育行政体系独立运作，使行政干预力量减少。在人事上，也较能根据需求招徕专业人士，尽速解决教育问题。独立制亦有其缺点：(1)普通行政与教育行政分离，易造成各自为政，彼此排斥的现象。教育事业牵涉其他部门甚深，若缺乏沟通，彼此各行其是，则易引起纠纷。(2)普通行政与教育行政分离，在资源利用上较不经济。不但要多设机关，且彼此任务时有重叠，均使资源有所浪费。

　　5.教育行政组织的领导体制

　　教育行政组织的领导体制可分为两类，一为首长制，一为委员会制。机关的最高决策者只有一位时，称为首长制;机关的最高决策者如为一群人，则为委员会制。各国教育行政组织的领导体制可能不一致，即使是同一国不同层级的教育行政组织的领导体制类型亦会有所差异。同一级的教育行政机关，也可能兼而采纳两种类型。如美国各州教育行政机关，均采用委员会制，设教育董事会(或委员会)主其事，但也都设有教育厅局(或事务局)做为执行单位。在教育厅局中则采取首长制。但从总体上来看，美国州一级教育行政机构仍属于委员会制。美国地方一级教育行政机构(学区)亦采取委员会制。而联邦教育行政机构则采取首长制。

　　我国实行的行政首长负责制，则是一种新型的领导体制。它兼具委员会制的民主决策、分工合作、互相监督等优点和首长制的事权集中、指挥统一、行动迅速、易守机密等优势，并避免了二者的缺点，从而成为一种行之有效的行政领导体制。它有三个优势：(1)民主决策;(2)责任明确;(3)分工合作。[2]

　　6.教育行政组织层级的隶属关系

　　一国的各级教育行政机关，就相互隶属关系而言，可分为有指挥监督关系(有隶属关系)及无指挥监督关系(无隶属关系)两大类。一般而言，联邦制国家的联邦教育行政机关对地方并无(或少有)监督指挥权，地方享有自治权;但地方各级教育行政机关之间则有指导监督关系。如美国联邦教育行政机关对州教育行政机关并无监督指挥权，但州教育行政机关对地方则有监督指挥权。 而我国属于单一制国家，上一级教育行政机关对下一级教育行政机关均具有指挥监督权。我国从中央到省(自治区、直辖市)、地(市、州)、县(市、区)、乡(镇)五级教育行政组织之间的关系，从其对应的政府组织系统的层级而言，是一种上下级关系。但这种上下级关系的表现形式并不是硬性的层级制约关系。中央教育行政组织对于地方教育行政组织(主要是省级)而言，是宏观的指导、检查、审核、协调、评估、督促关系，而不是一种直接的上下级关系，中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的设置、人员配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能进行直接的干预和控制。同样，省级教育行政组织对地级或县级教育行政机构，地级教育行政组织对县级及乡镇教育行政组织也不能进行直接控制，也只能是指导、检查、审核、评估、督促的关系。这就是说，上一级教育行政组织与下一级教育行政组织之间不是硬性的层级制约与隶属。一级教育行政组织主要是省级、地级、县级教育行政组织与上一级教育行政组织发生关系时，也与同级政府组织发生关系，还与下一级教育行政组织发生关系。 在我国历史上，古代中央与地方教育行政组织之间没有直接的隶属关系，教育组织主要强化与同级政府的关系，通过强化这种关系来调动政府官员办学的积极性。在近代，则主要是强化教育行政组织系统的上一级关系，各级教育行政组织之间形成较直接的上下级和领导与被领导关系。如省、县级教育行政组织主要负责人的选任须分别报请上级教育行政组织审议、批准，或由上级教育行政组织提议任命以突出教育组织的系统性、自主性及权威性，便于整个教育行政组织系统的发挥。

　　当前，地方教育行政组织的发展状况，是强化了与政府行政组织的关系，相反，却弱化了与上级教育行政组织的关系。这种状况，对教育的发展，有利的方面是促使了教育行政组织加大对政府行政组织的依附和工作力度，促使政府负起发展教育的责任，在教育上真抓实干。然而，不利的一面，则是教育行政组织的行为也可能受政府其他行为的左右，出现盲目建校、盲目讲速度、讲规模，或把教育当作软任务而忽视投资，甚至转挪教育经费的情况。因此，教育行政组织改革在强化与政府关系的同时，要强化而不是弱化与上级教育行政组织的关系。这就需要上一级教育行政组织有对教育的统筹协调能力，宏观调控能力。当前尤其要加强中央教育行政组织、省级教育行政组织、县级教育行政组织的宏观调控能力。这是因为我国幅员辽阔，发展非常不平衡，东部、中部、西部经济文化发展差异较大，即便在县一级教育行政组织所辖范围内，乡镇发展差异也很大。为求得国家和地区的整体进步与发展，国家、省、县必须对贫困地区的教育、不发达地区的教育、艰苦行业所需的教育给予支持。同时，“教育作为一种促进和实现社会公正和平等的活动，它总是通过对教育机会均等的不断追求和不同程度的实现，使人们获得适合自身发展的机会，缩小差别，调节社会冲突。”[3]这只有强化上一级教育行政组织的功能，使其具有教育资源(人、财、物等)的配备权方能做到，至于与下级教育行政组织的关系，原则上应相对弱化，即减少对下级行政组织的控制，以充分调动下级教育行政组织的主动性、积极性、创造性为原则。

　　7.教育经费分担、教师任免权及课程制定权

　　教育经费分担、教师任免权及课程制定权的归属也是衡量一个国家教育行政组织结构的几个因素。下面分别作以简要分析：

　　各国教育经费负担情况不一。同一国各级教育经费的负担状况亦有所差异。一般来说，各国各级教育经费以由该级教育行政机关自行负责为原则，并对下级教育行政机关提供经费补助。在某些国家里，除由上级教育行政机关补助下级经费外，并有由上级负担下级部分经费(以人事费为