您正在看的政治理论论文是:试论党内“四个民主”的制度创新。

　　摘要：本文把近年来中共党内民主的制度创新分为四个方面：党内民主选举制度、党内民主决策制度、党内民主管理制度和党内民主监督制度，并对每一个制度创新情况进行了详细论述。

　　关键词：党内民主选举制度 党内民主决策制度 党内民主管理制度 党内民主监督制度 制度创新

　　十六大报告关于发展党内民主的论述主要可以概括为：一个“试点”，两个“作用”，三种“制度”。一个“试点”是指要扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点;两个“作用”是指既要积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，又要进一步发挥全委会的作用;三种“制度”是指改革和完善党委内部的议事和决策机制，党内选举制度，以及党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。从全国各地改革和发展的实践来看，也主要是在充分认识这一指导思想的前提下，卓有成效地进行制度创新。由于其所涉及的主要是四大民主(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)的范畴，本文拟从这四个方面展开论述。

　　一、党内民主选举制度方面

　　党代会和委员会都由选举产生。也就是说，选举是党代会和委员会得以产生、运行的合法性基础。因此，选举制度实行的程度，也就在一个方面反映着党内民主的发展程度。在党内民主选举方面存在的最大问题是，选举往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式。比如说选举是有关领导人主导的形式性选举，而不是充分体现选举人的意志和意愿的实质性选举;有时还存在着以委任制或变相的委任制冲淡或者取消选举的做法。

　　在党内民主选举方面，近年来的一大制度创新就是用“票决制”决定重大事项，产生党政主要领导干部。票决制始于浙江省台州市椒江区，在1989年4月，该区就采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。在总结椒江区的票决制任免干部经验的基础上，2001年9月26日，党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》。《决定》规定：“市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决;在全委会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其它干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”2002年7月23日发布的《党政领导干部选拔任用工作条例》第三十三条，又重申了这一规定。

　　2001年9月下旬，吉林省白城市下属县(市、区)换届工作全面展开。此次换届按照2001年8月30日，白城市正式下发《中共白城市委关于任免干部实行投票表决制的意见》(试行)新办法。在任前考核上，以“两票”，即民主测评票和民主推荐票，作为干部升、降、留、转的主要依据——在原来的程序中，这些只能是参考意见。这一改变，使普通群众得以成为干部任免的决定性力量之一：在民主测评中不称职票超过三分之一、全额定向民主推荐中推荐票数不超过半数的干部，不再继续获提名。在过了民主测评票和民主推荐票这两关，干部任命到了最后一关——常委会讨论任命阶段。新办法以无记名投票的方式当场表决。如此算来，干部任免共需经过三次票决，这就是所谓的“三票制”。2002年7月，白城市委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，对县(市、区)部分党政正职领导干部的任免实行了市委全委会投票表决，使“票决制”由市委常委会扩大到了市委全委会。

　　2002年4月，广东省委常委根据十五届六中全会的有关精神，提请广东省委第八届九次全体会议对3名地级市党政正职人选和推荐人选(清远、茂名两市市委书记和湛江市市长)进行审议和表决，并在这次会议上通过了《新任地级市党政正职人选表决决定试行办法》，并在全国引起了很大的反响。很多地方在任免党政主要领导干部时，都采用了票决制。例如，福建省委无记名票决厦门市长等十名正职人选。山东的淄博市、江苏省的南京市、山西省的长治市、云南的楚雄彝族自治州、浙江的宁波、四川的南充等地，相继采用了票决制。2003年1月26日，中共北京市委九届三次全会以无记名投票方式表决产生了6名区委书记和4名区长推荐人选。

　　2003年2月，湖北省咸宁市咸安区的“四合一”(党委、政府、人大、政协“四大家”合一且交叉任职，即四块牌子，一套人马)政改，采用的是“两推一选”。“两推”是指群众推荐，党员推荐确定候选人;“一选”是指组织考核确定正式候选人，党代会选举产生党委书记和党委委员。这种“两推一选”，加强了党内民主，主要表现在：党代表直选;党委委员推选;扩大了群众的知情权、参与权、选择权和监督权。尤其是区委“不划框子、不定调子、不内定候选人”，严格按照得票多少确定党委书记、镇长初步候选人，这就减少了选举环境对选举过程的干扰，使得选举能够相对独立地按照自身的性质发展。

　　如果说前述各地票决制的做法主要还是在单一层面(如市区一级或县一级)实施时，那么云南的做法则是在多层级铺开。云南省规定，从2003年7月起施行《云南省各级党委常委会议讨论决定干部任免事项投票表决办法》，要求省、州(市、地区)、县(区)三级党委凡任免干部一律必须实行常委会票决制，违反规定者将被通报。2003年8月下旬云南省委常委会首次采用票决制任免了59名干部。尤其值得指出的是，无记名投票前的人选介绍，启用了多媒体演示系统，省委组织部负责人指点大幅投影，分别对提交讨论的干部的详细情况进行说明，包括姓名、简历、图像、主要表现、优缺点、民主推荐与谈话推荐内容，以及纪检监察部门的意见等。常委们通过多媒体演示获得了直观、全面的信息后，经过充分讨论酝酿，当场进行无记名投票。

　　在广东省委的带头示范下，全省21个地级以上市2003年就有19个实行了全委会票决制，通过票决共任命128名县(市、区)党政一把手。2003年年上半年，广东多数市县党政班子换届，组织部门对新班子成员全部进行全额定向民主推荐，由于充分尊重了民意，党委批准的候选人最终当选率超过了99%。更为喜人的是，2003年12月7日，四川省成都市新都区木兰镇639名党员以“公推直选”的方式，开创了全国直选镇党委书记的先河。

　　山东在2004年的农村换届工作中首次进行党支部直接选举试点，村级“一把手”和党支部完全由群众和党员票决产生。结果表明，群众非常珍惜手中的民主权利，能够选出公道正派、有事业心、有能力的农村干部，党内民主的扩大给农村基层党组织带来了活力和朝气。地处胶东的乳山市是山东省唯一的试点单位。到目前为止，乳山市601个村中已有569个完成党支部换届选举，其中，120个村的党支部及其“一把手”是由群众推荐、党员直接选举产生的。

　　在选人用人方面，“党内直选”利用民主程序把了第一道关。直选，真正将党内权力还权于普通党员和党组织，真正发挥普通党员“一人一票”的权利。使党章赋予党员的权利得到落实和保障，彻底废除实际存在的或者变相的家长制，彻底废除实际存在的或变相的“官员钦定制”，彻底废除实际存在的或变相的领导干部职务终身制。

　　总之，从各地贯彻“票决制”情况来看，一是“票决制”的主体，为党委全委会或常委会;二是“票决制”的实施对象，主要是“市县党政领导班子正职的拟任人选”;三是“票决制”的具体执行方式，不少地方将“票决制”与“任前公示制”等措施配套使用;四是从票决制的实行意义来看，票决制的实行，使投票的结果直接决定于普通党员手中的选票，最大限度地排除了表决环境对表决参与者的影响和制约，有利于表决参与者真正按照自己的意愿，充分行使民主权利;探索了选人用人的新途径，使传统主要依靠组织考察任命的选任主要领导干部的方式，不再成为干部选拔任用制度唯一的形式，有利于改变长期存在的只“对上”而不“对下”负责的弊端;重视全委会和常委会作用的发挥，有利于充分发挥党委集体领导的功能，最大限度地避免选人用人上的不正之风，推动干部选拔任用制度的制度化、规范化、程序化。然而，票决制的改革也势在必行。第一、从采用“票决制”的主体看，由常委会向全委会或者是常委会和全委会相结合推行;第二、从“票决制”的适用对象来看，“票决制”的“三重一大”本身的发展应该由“重要干部任免”这“一重”，向另外“二重一大”——即重大决策、重要项目安排和大额度资金的使用——发展。

　　二、党内民主决策制度方面

　　决策机制如何规范，成为2003年领导干部的“十大关注”之一。从整体来看，党的决策机制正在由注重个人经验、非理性决策向科学民主、理性决策转变。过去党的决策主要是领导人根据个人的直觉、经验、才识、情感来进行，决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性偏大，出现失误也难以纠正。改革开放以来我们党一方面在坚持民主集中制和集体领导的前提下，实现了决策主体由个人到集体、由重经验到重知识的转变;另一方面通过改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，并将继续推进决策的制度化、程序化、科学化和民主化。也就是要实现决策机制从“个人决策”到“集体决策”，从“领导决策”到“问计于民”的转变。

　　民主决策至少涉及两方面的含义：一是决策方法和程序上的民主。领导机关和领导干部在作决策时必须充分发扬民主，广泛听取民意，严格执行规定程序，集体讨论决定。二是决策内容和实质上的民主。任何一项决策，都必须反映人民群众的意志，符合人民群众的根本利益，这是民主决策最根本的要求。问题是，有些地方和部门在执行中央和上级政策、制定本地本部门具体政策的时候，常常违背民主决策的基本要求。主要表现在两个方面：一方面是有些地方或部门搞“上有政策、下有对策”，使代表人民群众根本利益的中央和上级政策没有得到完整的落实，比如我们经常听到这样的话，“我们上面还有很多比我们大得多的领导希望我们这样做”，反映的就是这样一种“下有对策”是由于有“背景”的支持;另一方面是有些地方和部门在落实和制定具体政策时，大兴土木，搞“政绩工程”，耗费大量人力物力财力，没有把注意力放在多数群众的利益上，导致那里的部分群众特别是部分底层群众主人翁意识淡化，甚至产生了被剥离感和严重的失望情绪。这不仅严重损害、背离了民主决策的精神，而且还关系到党和政府代表谁、依靠谁、为谁谋利益的重大问题。

　　针对近年来因决策失误而导致的重大的案件频仍发生，不少党员干部和民众已经形成了这样的共识：即决策失误也是一种腐败，需要追究问责;重大决策的成功，是最大的成功;重大决策的失误，也是最大的失误;决策民主化，需要付出成本，但从长远看，肯定比不民主的决策科学，效率要高。因此自始至终必须在把握决策科学化这一核心问题的同时，又必须充分发挥决策的民主化。实行民主决策，有利于决策的科学化，减少决策失误，提高决策的质量和水平。

　　或许正是在这样的背景下，2003年，广东省委带头将党内民主议事决策制度化，在常委会内明确了“三不”原则——“不调查研究不决策，不征求专家意见不决策，不集体讨论不决策”。应该说，这对于广大的市县党委和政府的决策体制的改革具有重大的示范效应和导向性作用。关键的问题是，如何解决这一决策机制的“制度化”问题，以进一步健全党内决策体制，使之达到制度化、程序化、科学化和民主化的要求。

　　湖北罗田的常任制改革，严格区分“议”和“决”的范围。书记办公会只能议事，书记办公会只能定全委会的议程，大小事都要拿到全委会上来表决通过。显然，其改革的指向，亦即议事决策程序要解决的问题是，如何用制度来限制运行经年的“一把手”权力和惯于以议代决的书记办公会或各种形式的领导人碰头会。

　　党内决策民主化，还必须科学分解党内的权力。只有实行党的决策权、执行权和监督权的相对分离和制约，才能保证党内权力的健康有序的运行，防止和减少腐败现象的滋生和蔓延。通过发展党内民主来分解党内权力，近年来的党代会常任制改革做了有益尝试。我们发现，广大干部群众要求深入进行政治体制改革的愿望很迫切、也很真诚，发展党内民主的呼声日益高涨，其参与民主建设的能力也在逐渐增强。然而，全国首批12个党代会常任制试点搞了14年，收效甚微，大多数试点单位最后自动停止试点工作。其根本原因，在于改革始终面临着如何浮出分解党内权力的“深水区”这一最大“瓶颈”问题。也就是说，在涉及科学分解党内权力，改革“议行合一”领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展;即使有进展，也是陷入了一种可能突破却终究未能突破的尴尬境地。

　　在党代会常任制关于决策机制的改革方面，经过15年探索，目前浙江省椒江市台州区对此作了重大的调整和改革。主要做法是：取消了党委常委制，党的领导机构只有两个，即党代会和全委会，并且党代会成为最高决策和监督机关，重大事情由年会决定，全委会改变过去一年只开一次，最多两次会议的状况，成为名副其实的主持日常工作的机关，贯彻、执行党代会的决策;全委会委员人数减少，并且不设候补委员，党委委员只保留了15个;由书记、副书记等组成书记议事会，议事会不是一级组织，只是向全会提出议案或建议;成立代表联络办公室，与组织部是平起平坐的关系，由联络办公室来联系代表，让代表经常参与党的事务。十六大提出推进“以委员会为中心”的党内民主化改革，也正是基于台州经验而言的，即参加决策的人数要不断增加。党代会常任制作为一项代议制度，要求代表能够始终代表普通党员、少数人能够真实代表多数人利益和意志参与决策。

　　三、党内民主管理制度方面

　　党内民主管理主要体现在一系列的制度建设中，也就是说，党内民主管理的制度化过程必须与党内民主化过程良性发展。一方面，党内的民主化必须以管理的制度化为前提和基础，使党内民主获得持续的发展;另一方面，党内的管理制度化需要党内的民主化的支撑和推动，以达到真正的管理制度化。党内民主追求的制度化目标主要体现在：党内制度体系的健全;党内制度功能的实现;党内制度权威的增强。从目前党的民主管理制度体系来看，主要有领导制度、干部人事制度、党代会制度以及党委制度。

　　领导制度

　　在施政理念上，十六大报告提出要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。十六届四中全会进一步提出要科学执政、民主执政和依法执政。中央新领导集体“赶考”一周年之际，我们能够深深地感受到其施政理念“以民为本”、“执政为民”已经成为党内外的“集体无意识”。“立党为公，执政为民”、“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、“群众利益无小事”等就是最好的概括。

　　党的领导格局由“包揽一切、高度集权”向“总揽全局、协调各方”转变。由党、国家、社会高度一体化，党政不分，政企不分，党组织包揽一切，到总揽不包揽，协调不代替，有所为有所不为，有所不为才能有所为转变。在实现这一转变的过程中，民主的机制和民主的氛围发挥了重要的作用。

　　党的执政合法性由主要依靠通过革命夺取政权和宪政文本意义上的当然领导，向主要依靠党的先进性和公信力领导转变;由通过高压的意识形态控制和操纵国家象征到良好的政绩和优化政府构成、权力的定期交接转变。如此一来，就可以有效解决发展中国家在政治发展过程中，不可避免地出现政治合法性危机问题。

　　执政方式的转变主要体现在中共提出要“依法执政”。实现由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政;由主要依靠“红头文件”和政策治理转向主要依靠宪法和法律治理转变。从中央政治局集体学习宪法，到中共中央关于修改宪法部分内容的建议提出“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家尊重和保障人权”，充分表明中共要树立宪法权威，不仅要向依法执政，而且要向依宪执政的转变。

　　干部人事制度

　　对于党内民主发展来说，现行党章专列一章“党的干部”，规定党的各级领导干部要有民主作风，其职务都不是终身制的。从实践来看，干部制度建设最关键的也就是解决了干部终身制的问题。这一问题的解决，不仅大大削弱了家长制作风的体制和文化基础，而且也为干部制度的总体改革提供了广阔的空间，为实现干部的“四化”提供了坚实的基础。干部的“四化”对改变党内民主意识和民主习惯匮乏的局面具有十分积极的作用。

　　为适应新的形势的需要，十六大提出要建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的，尤其是善于治党治国治军的高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层。2003年12月，中共中央和国务院联合颁布《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》，指出，要树立科学的人才观，坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选人才。这正好是贯彻了十六大提出的要把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀人才及时选拔到领导岗位上来的精神。

　　2003年12月，广东省委组织部出台了干部人事制度八项新措施，明确规定领导干部存在严重失误、失职等行为的，必须引咎辞职、免职或降职，这标志着我省干部人事制度改革在冲破干部“能下”这一难点上跨了一大步。为贯彻落实中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的配套制度，广东省制定了《党政领导干部免职、降职实施办法》，规定领导干部因健康原因不能坚持正常工作、不称职等七种情形之一的，免去其现职;存在“政绩”造假、临阵脱逃、拒不服从组织安排等十一种行为之一的，予以降职。此外，这一条例还在广东首次提出：用人严重失察者，必须追究考察者责任。此外出台的《公开推荐党政领导干部实施办法》、《民主推荐党政领导干部实施办法》则进一步落实了选人用人的民主化、公开化。

　　为贯彻十六大关于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中组部拟集中出台六项改革措施。即公开选拔党政领导干部的规定、党政机关干部竞争上岗的规定、党政领导干部辞职的规定、地方党委全委会对下一级党政正职拟任人选和推荐人选表决办法、干部职务与职级相结合的制度以及规范党政领导干部辞职“下海”的意见。应该说，这有利于干部人事制度的制度化、规范化和程序化。为了拓宽从源头上防治腐败的领域，中纪委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行党委常委会讨论重要人事任免无记名投票表决制，逐步推行党政领导职务任期制，实行领导干部辞职制度。

　　党代会制度

　　关于党代会，十六大主要有两个提法，一是提出要扩大在市县进行党代会常任制的试点，二是要积极探索党代会闭会期间发挥作用的途径和形式。整体来看，全国党代会基本是按时召开，地方党代会的运作整体上也是比较正常的。目前党代会存在的问题主要是：第一、基层党代会有的不能按时召开，有些单位和组织甚至十几年不开党代会。个中缘由，有体制的原因、有领导的原因。无疑，这对于党内民主和党代会制