您正在看的中国政治论文是:从村长选举制度和实态看中国的住民自治—以四川省调查事例为中心。

　　问题所在

　　被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域，这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件(1989年)以后，「对民主化/人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。

　　然而，在处于转型期的中国农村中，藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任(即村长)选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于1996年8～9月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。

　　现在中国农村基层社会所发生的变化，令人刮目相看。因为在市场化的进展之下，中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现：秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中，也很难找出权力单位直接介入的痕迹，虽然是在同样的规定制度下，但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织(即都市的居民委员会主任)选举大相径庭。首先必须接受的是，农村民主化的制度性进展，已达到一个远超过上述一般人理解的水准。

　　然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族.宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图?是因为有自信能控制农民?还是试图「疏解」包括都市部在内的不满?原本在广大的中国即有都市.农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度?究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响?

　　若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。

　　因此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果(注1)。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。

　　村民委员会成立的历史

　　首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。

　　一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。

　　萌芽阶段(1980～85年)

　　依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织(注2)。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「自然发生」自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。

　　82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知』(1983年10月中共中央颁布)，更进一步将此种动作扩展至全国，至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。

　　因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现?或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」，进而发生的全面性潮流?此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。

　　法的准备阶段(1985年～1990年8月)

　　对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法(试行)』(以下称『村民委员会组织法』，)并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末，在上述视点的基础上，于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。

　　其间，四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施方法亦无法一致。

　　制度化阶段(1990年以后)

　　制度化阶段始于民政部接到『中共中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』，而于全国展开村民自治示范点(最初选定59个村落)开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规，并将其扩大至16省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。

　　在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。

　　在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则，即于各省级乃至县市层级予以确定。

　　村民委员会选举的过程

　　所谓农村基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。

　　1选举机构

　　此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同(注3)。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。

　　因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为3人～9人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成，而党支部书记则担任选举机构的组长(或主任)指导选务工作(注4)。例如辽宁省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共5～9人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者5～7名组成」。

　　若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的(注5)，并无将党支部书记排除于外的事例。

　　就此而言，「选举机构」自身的选出过程即是问题，但此点亦无全国性统一规定。基本上，其组成存在下列各种方式。a.由村民会议乃至村民代表会议推荐(吉林县梨树县);b.由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村民代表大会审议、表决(山西省古交市);c.由村民代表会议推荐(江苏省、陜西省、山东省等);d.由党支部指名(浙江省);e.由村民团体指名(内蒙古)f.由村民小组推荐(河南、黑龙江等)。在此次调查的重庆市事例中，则是采用上级乡(镇)选举委员会决定村民领导小组的人选。

　　在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等7人组成选举工作领导小组;在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长(2名)、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其它调查的村镇当中，党支部书记(乃至副书记)几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。

　　2选举资格

　　关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例，其规定为「满18岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被剥夺政治权利者除外。」(第10条)。然而其实态并非如此单纯。

　　因为中国有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记，但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。

　　在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记」(第12条)。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「半年」，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日10日以前」。

　　此外，选举资格者名册的发表一般为选举日10日以前。以重庆市为例，其规定为「选举资格名册须于投票日20日以前公布」，这是属于其中期限较长者，但若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日30日以前公布选民名册(注6)。

　　3选举方式

　　在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。

　　所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数与议席相一致时，称为「等额选举」(同额竞选)。无庸赘言地，如欲表示选民意愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法』中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解」差额选举方式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者(注7)。

　　然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即，村民委员会选举的议席(即主任、副主任和委员)是否将三种选举的内容个别举行，乃是问题之所在(注8)。全国性法规『村民委员会组织法』中，规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」，此点几乎是普遍性的规定，但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内(如福建、陜西、青海、河北等)。

　　的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不自然之处。例如在出外劳动者高达50%的农村中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只能考虑变通的办法。此外，于交通不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的村落中，亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴，但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。

　　另一种因应中国的状况而采用的方式，即是「流动选举站」和委托投票的形态。在重庆市的事例中，其选举办法第24条及25条中，规定以不识字者或不在者为对象的代理投票制度。至于「流动选举站」则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定3名以上的投票监察员负责事务。」(第23条)。

　　同时，第23条后段规定候选人本人以及「候选人直系亲族不得担任投票监视及开票集票业务」，试图避免宗族支配选举的事态。但相反地，中国之所以有必要做此种规定，乃是证明宗族势力干涉选举之事确实正在进行。事实上，依半正式的社会研究著作『中国人民大学社会发展报告(1994-1995)』所载(特别于「乡村宗族活动问题」一章中)，指出「某些地方以宗族势力代替基层组织」，批判「宗族势力的协议直接支配基层组织的选举，它在维持方秩序上扮演一定的机能，但亦有部分地方政府竟以屈服与其妥协」(注9)。

　　无记名秘密投票制度虽未规定于『村民委员会组织法』，但若由各地方性规定来看，可知其相当普及。以重庆市为例，其规定的第22条即表明「村民委员会选举一律采用、实施无记名投票方式」。同时，在1992年第一次选举中，甚至有地区是由选民每人各持一粒豆子，由其将豆粒放置于侯选人前方的碗中，以此进行投票的运作者(青海省太和县)。在我们此次的调查中，四川省彭山县在上次选举中有七个乡镇以举手方式投票。此等措施是虑及文盲们的投票问题，但现行规定中则采用上述代书员制度乃至于委托投票制度，而禁止举手投票的方式。在此次调查的所有对象中，均是实施差额选举、直接选举、秘密无记名投票制度，故可确认其已有一定程度的落实。

　　4侯选人的确定

　　观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是「受选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利」，明白表示一般选民和候选人处于不同的立场(注10)。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第20条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性(坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者)为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度(高中毕业)、年龄(18-45岁)之外，更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等(注11)。

　　接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看，「提名权」是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此，提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：1.村民直接提名;2.村民间接提名(即由村民代表会议或各户代表提名);3.由组织提名;4.上述三者的混合形态。

　　第1类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：a.村民个人独立进行提名;b.复数村民联名进行提名;c.村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联名进行提名者，其人数限制有从5名以上(黑龙江、福建、陜西)到20名(宁夏回族自治区)等各种规定。至于第3类型由组织提名，则是行使「提名权」的主体并非从个别选民的立场，而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提名。其具体做法包括选举领导小组(四川省彭山县)、村党支部(山西省临汾县)和乡镇政府(湖南省)提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时，村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案(参照彭山县青龙镇莲池村的事例)。

　　然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定候选人的作业(此称为筛选)。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。

　　以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第1类型村民直接提名方式，提名356名(其中10名为主任候选人)为村民委员会成员，再以村民小组会议由此名单中选出5名主任候选人及50名委员候选人。其后，再以参加人数超过100人的扩大村民会议，最终选出2名主任候选人及4名委员候选人并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，1995年11月26日的村民大会上由村民直接提名10名主任候选人和300余名委员候选人。其后，在该村召开的两次村民大会中，分别是先以举手选出5名主任候选人和50名委员候选人，再于其中压缩为2名主任候选人和4名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于12月1日宣布：经5日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在12月6日选举大会当日，前述6名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下93.7%的投票率。

　　然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于1995年11月11日的村民大会中，提名14名候选人，并公告其为第一次候选名单，而11月26日召开的村民大会中，则将人数精简为7名(主任2名，委员5名)。

　　都市部的居民委员会

　　由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。

　　因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『中华人民共和国城市居民委员会组织法』(1989年12月于第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过，全文共23条)(注12)，其性格为「居民自我管理、自我教育、自我服务(所谓的“三自”)的基层大众性自治组织」(该组织法第二条)。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之(注13)。

　　然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。因为「重庆市居民委员选举办法」第18条规定居民委员会成员的候选条