您正在看的行政法论文是:加强对行政自由裁量权的司法审查。 量证据的基础上，就事实认定得出了结论[41]，法官在审查这个结论时，不可避免地要对证据与行政机关认定的事实之间的关系进行评估，评估当中法官的“内心确信”将起很大的作用，甚至是决定作用。这个“内心确信”就是自由心证。如果不承认自由心证，此类问题实际上是无法判断的。二是对法律的合理解释。在司法审查中，法官在判断行政机关提出的法律上的理由是否合法合理之前，自己要先对法律作出一个合理的解释。目前，法律虽然没有明确承认法官可以“自由心证”，但却不存在司法自由裁量权不足的问题，因为法律对法官如何审核认定证据并没有作出限制，法官在事实上都在做着所谓“自由心证”的事情。在这方面，司法自由裁量权被滥用的风险倒是一个问题，不过这个问题不属于本文讨论范围，暂且搁下。当前比较突出的问题还是在法律解释方面，主要问题是：由于法律解释权高度集中，审理具体案件的法官解释法律的权利受到极大限制。

　　按照学者的描述，我国的法律解释体制是，“由高层立法机关和法律实施机关执掌法律解释权，最大限度地使法律实施成为机械适用法律的过程”[42]。当然在现行司法解释体制下，法官在具体案件中并非完全不能对法律作出解释，但是解释一般限于通常文义范围，而不能走得再远一些，作出具有创造性的解释，比如目的解释。在需要作出突破文义的解释时，一般都要采取向上请示的方法。在自由裁量行政案件中，由于待解释的法律文本文义一般比较模糊，甚至很难以对确定的文义作出精确表述，因此，按照现行体制，涉及法律解释问题的自由裁量案件很多都需要向上请示，而不能由审理案件的法官作出解释。随着自由裁量行政案件的不断增加，这种模式的弊端不难预测：各地的请示堆积如山，令最高法院应接不暇;办理请示需要较长的周期，造成各地积案增加;频繁的请示活动使二审法院经常在正式审理案件之前就已对案件有了定论，审级独立受到更明显的削弱，等等。这种状况既无效率，又不见得能保障公平，不利于开展对裁量行为的司法审查。摆脱这种困境的明智选择就是改革目前这种过于集中的司法解释体制，赋予法官与其审理的具体案件相适应的法律解释权。

　　3、建立行政判例制度

　　裁量行为的司法审查原则和标准存在于何处?也就是说，它的载体在哪里?不可否认，各种法律规范是一个重要载体，但是从明确性上讲，它们基本上还属于抽象规范，各种原则和标准在具体案件中的展开和应用仍然需要若干层次的解释和具体化。这种解释和具体化的工作由谁来承担?各国基本上都选择了判例。判例法国家自不待言，在美国、英国这样的判例法国家，判例一直起着将法律规则具体化甚至填补法律漏洞、创制规则的作用。法国是典型的成文法国家，但在司法审查领域却实行判例法，判例的作用于美国不相上下。德国、意大利等国原本在司法审查领域实行成文法，但据笔者了解，[43]最高行政法院的判决对下级法院的司法审查活动发挥着越来越大的作用，其权威性已经接近于判例[44]。

　　另外，赋予法官以充分的解释权之后，会有一些问题出现，而判例制度可以平衡作用，抑制和纠正这些问题。虽然法官行使充分的法律解释权有助于填补法律不足，但要看到，我国有着数以万计的行政法官，如果在自由裁量领域完全听凭法官的解释，则法律的统一性将受到威胁[45]。收回法官的解释权的做法是因噎废食，显然不足取。这时应当作的事情就是采取必要的措施来保障法律的统一性，判例制度就是能担此任的重要措施之一。

　　为了加强对裁量行为的司法审查，孙笑侠教授建议引进司法审查判例法制度并就此提出了具体思路：在目前条件下，可先由最高法院选择、编撰一批各级法院判例，鉴于目前判决形式过于简单，无法归纳出具有相应判例意义上的规则，最高法院可以修正原判决不规范之处，并补充判决理由，以形成具有普遍指导、示范意义的一般规则。对于判例应当按照标准分类编号，以利查询[46]。笔者认为孙教授的意见非常切合实际，法律规范与判例共同构成了裁量行为的司法审查原则和标准的载体，法律规范提纲挈领，判例则在连接法律规范与法律关系的过程中创造了新的补充规则，两者相辅相成，循环不止，使得原则和标准日臻完善。

　　判例是裁量行为的司法审查原则和标准的重要来源，在加强对行政自由裁量权的司法控制已成必然趋势的今天，强调判例制度的作用具有重要意义。不仅如此，判例制度还可以将法院的司法资源予以整合，使得对自由裁量的司法控制形成一种合力，而这一点在我们这个正在呼唤司法权威的国度里，又别具一种独特价值。

　　[1] 姜明安主编《行政法与行政诉讼法》第145页，北京大学出版社1999年版。

　　[2] 作为一种思想的工具还有有其益处的，至少有助于我们分析和说明问题。

　　[3] 苏格拉底的“理念论”和中国的“名教”曾经有众多信徒，现在仍有很大影响。

　　[4] 郑成良著《法律之内的正义》第27页，法律出版社2003年版。

　　[5] 参见「英」哈特著《法律的概念》第4-5页，中国大百科全书出版社1996年版。

　　[6] Dicey,Law of Constitution,9th edn,202.

　　[7] 有时也被称为“警察国”、“消极国家”等等，都具有同样的意思。

　　[8] 美国最高法院对授权立法的司法审查政策的变化可以说明这种趋势，在19世纪末之前，法院认为议会可以授权政府立法，但立法仅限于填补法律的微小缝隙;19世纪末到20世纪30年代新政之前，法院认可一揽子的授权立法，但强调要有具体的授权标准;新政时期以来，法院对授权标准的要求越来越低，授权标准不要求具体，只要在形式上有这样一个条款就可以了。也就是说，法律只有一个笼统的意图，其余内容都是行政自由裁量的空间。

　　[9] 「英」韦德著《行政法》第55页，中国大百科全书出版社1997年1月版。

　　[10] 同上。

　　[11] 行政诉讼法第五十四条规定了裁量行为的两种违法情形，一是滥用职权，二是行政处罚显失公正。

　　[12] 水利委员会修复泰晤士河堤后，仅对河案土地权人Rooke课征修护费，而未对所有因修护河堤免除淹水危险而获益的全部附近土地权人公平课征费用，Rooke提起诉讼，请求判决由所有受益人公摊费用。该案被认为是合理性原则之滥觞。(1598)5 Co.Rep.99b.

　　[13]英国《科克判例汇编》第五卷第99页，转引自[美]施瓦茨著，徐炳译《行政法》第568页，群众出版社1986年10月第1版。

　　[14] [英]韦德著，《行政法》第56页，中国大百科全书出版社，1997年1月第1版。

　　[15] [美]博登海默著，《法理学法律哲学与法律方法》第260页，中国政法大学出版社1999年1月第1版。

　　[16] [美]博登海默著，前揭书第252页。

　　[17] [美]莫蒂默.艾德勒、查尔斯.范多伦编，《西方思想宝库》第943页，吉林人民出版社1988年8月第1版，1991年4月第3次印刷。

　　[18]孙笑侠著，《法律对行政的控制》第285页，山东人民出版社，1999年1月第1版。

　　[19] [英]韦德著，前揭书第79页。

　　[20] 比如美国联邦行政程序法规定的是专断和反复无常两种情形，我国行政诉讼法规定的是滥用职权。

　　[21]王名扬著，《英国行政法》第173-174页，中国政法大学出版社1989年3月第2次印刷。

　　[22] [美]施瓦茨著，《行政法》第569页-571页，群众出版社1986年10月第1版。

　　[23] [日]盐野宏著 杨建顺译，《行政法》第98-99页，法律出版社1999年4月第1版。

　　[24]江必新著，《行政诉讼问题研究》第273页-276页，中国人民公安大学出版社1989年8月第1版。

　　[25] [英]韦德著，前揭书第75页。

　　[26] [英]韦德著，前揭书第62页。

　　[27] 张晓康诉公主岭市工商局案，《人民法院案例选》，总第5辑，人民法院出版社1993年版，第180页。

　　[28] 《美国最高法院判例汇编》第227卷第89-91页，转引自[美]施瓦茨著，徐炳译，《行政法》第551页，群众出版社1986年10月第1版。

　　[29] 《美国最高法院判例汇编》第227卷第89-91页，转引自[美]施瓦茨著，徐炳译，《行政法》第551页，群众出版社1986年10月第1版。

　　[30] 英国曾经发生过类似的案件，在1926年Short v.Poole Corporation案中，学校校长以教员的头发染成红色为由而将其免职。林惠瑜「英国行政法上之合理性原则」 载于城仲模主编《行政法之一般法律原则》(一)第180页 三民书局1994年8月初版，1999年3月再版。

　　[31] [英]韦德著，前揭书第75页。

　　[32]王丽萍诉中牟县交通行政赔偿纠纷案：载于中华人民共和国人民法院公报2003年卷第400-405页。

　　[33]陈宁诉庄河市公安局行政赔偿纠纷案：载于中华人民共和国人民法院公报2003年 卷第398-400页。

　　[34]郭佳瑛《论行政法上强制说明理由原则》，载于城仲模编《行政法之一般法律原则》第537页，三民书局，1997。

　　[35] 比如美国行政程序法第557节(c)款规定：“一切决定，包括初步的、建设性的和临时的决定在内，都是案卷的组成部分，而且应当包括下列事项的记载：(1)对案卷中所记载的事实的、法律的或自由裁量权的实质性争议所做的裁定、结论及其理由或根据。”德国行政程序法第三十九条规定：“书面或由书面证实的行政行为须以书面说明理由。”

　　[36]郭佳瑛《论行政法上强制说明理由原则》，载于城仲模编《行政法之一般法律原则》第556页。

　　[37] 德国行政程序法第三十九条之立法理由书：“关于裁量决定之理由说明，原则上相同。然而，裁量权行使之正确性必须加以审查，行政机关认识裁量权之法律上之界限、并未逾越，且于决定时其裁量权之行使亦合乎授权之目的，此等事项必须按照决定之基准以识别之。”

　　[38] Florida V. U.S. 194,213 (1931). 转引自郭佳瑛《论行政法上强制说明理由原则》，载于城仲模编《行政法之一般法律原则》，第556页。

　　[39] 德国联邦行政程序法第三十九条第二句规定，行政行为理由中必须告知重要理由。欧洲共同体法院在1963年的一个判决中认为：仅须就理解行政决定之依据与行政决定之思考过程而言，系必要之重要的法律上及事实上之考虑事项说明之即可。

　　[40] Phelps Dedge Corp.v. NLRB,313 U.S.177 (1941), 转引自王名扬著《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，1997年第二次印刷，第517页。

　　[41] 在美国，被称为事实裁定。

　　[42] 张志铭著《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社1999年版，第235页。

　　[43] 2003年11月，在云南丽江召开的行政诉讼法修改国际研讨会上，德国、意