您正在看的行政法论文是:试论行政诉讼被告举证时限制度。 时限制度便由行政诉讼法予以确定。该法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”但最高人民法院在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)=中却将被告的举证时限延长到“第一审庭审结束前”。最高人民法院考虑到《贯彻意见》与法律相悖及行政诉讼法第四十三条虽然规定了被告举证时限，但未同时规定被告在举证时限内不举证的法律后果，未使被告举证时限落到实处之弊端，在2000年出台的《解释》予以修正和完善，其中第二十六条第二款明确规定了被告违反举证时限的法律后果，即“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据依据”。无疑该条证据规则的制定，在我国证据法的发展史中具有突破性的意义。笔者欣喜之余，却对最高人民法院《解释》中第二十六条的某些规定产生了疑惑，认为存在以下几方面缺失：

　　(一)关于被告举证时限的法律后果，《解释》表述语焉不详，为具体案件的处理程序方式埋下了隐患并可能引起混乱。

　　依前文分析，行政诉讼被告举证时限的法律后果，无非是“证据失效”或者“证据失权”，但《解释》中“应当认定该具体行政行为没有证据依据”的表述却令人莫衷一是，难参其详。而两种认识必然使审判实践在审理程序方式的适用上出现不同的认识并导致此类案件适法的混乱。

　　(二)《解释》不应将“依据”也规定在其中。这一点，连《解释》的主要起草人甘文法官亦撰文提出异议。其理由有三：

　　一是行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。可见，行政诉讼法中所说的证据，并不包括行政机关作出的具体行政行为所依据的规范性文件。在现代证据学理论中，法律依据已不再作为证据对待。其二、行政机关作出具体行政行为所依据的规范性文件的内容很广泛，行政机关未必要掌握作为依据的所有规范性文件。如果要求行政机关处罚时就对该规范性文件的合法性进行充分论证则近似苛求，故应当允许行政机关在作出具体行政行为之后，及至庭审结束前，提供规范性依据;其三、若行政机关在提交答辩状时仅提供一部分规范性依据，而在诉讼中通过律师代理而提供所有合法的规范性依据，法院却对后提供的规范性依据不予接纳，显然不符合行政诉讼程序要求，因为，被告应当有权在庭审中援引所有有利于证明具体行政行为合法的法律依据。①

　　(三)对该条中的“正当理由”应单列一款予以明确而严格的界定。

　　法律或司法解释严肃性和权威性的表现之一是其高度的明确性。法条中一旦出现适法例外之事由，如不在法条中明确释明或界定，势将造成实践中理解不一而导致执法的恣意擅断，使举证时限制度形同虚设，为执法不公埋下隐患。既然最高人民法院对这里的“正当理由”倾向于界定为“被告不是因为自身原因而在法定期限内不提供证据，而是出现了不可抗力的情况延误了举证”，那又为什么不单列一款加以明确以防后患呢。

　　(四)该条对证据失权的范围及相应的法律后果界定粗疏。

　　注释：①甘文：《行政诉讼法司法解释之评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年第1版，第88页。

　　从该条的表述看，它未针对审判实践中可能出现的具体情形而对证据失权的范围及相应的法律后果分别加以界定。试想，如果被告在举证期限内提供了作出具体行政行为的主要证据或次要证据，而另一部分次要证据或主要证据不提供或无正当理由逾期提供的，是否都一概如该条规定的那样“应当认定该具体行政行为没有证据依据”如依前者，被告在举证期间内提供了作出具体行政行为的主要证据，而未提供次要证据，依照行政诉讼法第五十四条的规定，就有胜诉的可能。而依《解释》第二十六条的规定，则必将承担败诉的风险。建议在修改《解释》时应针对审判实践中可能出现的情形，就证据失权的范围及其相应的法律后果科学地加以区别和界定。

　　四、行政诉讼被告举证时限制度在审判实践中的具体适用

　　对一项法律制度而言，无论其设计理念多么先进，但如果制定粗疏不周密，往往会给审判实践造成梗阻，发生理解不一，践行有别，甚至导致混乱。如前文所论，我国现行的行政诉讼被告举证时限制度由于设立不久，加之具体制度设计粗疏，必然会给审判实践带来一系列的困惑和混乱。另一方面，我国的行政诉讼制度受民事诉讼有关制度影响，行政审判法官耳濡目染，民事诉讼中的许多观念审判经验在很大程度上影响着他们。令人遗憾的是，我国现行民事诉讼制度偏偏又没有举证时限制度，更使得行政审判无先例可循，无经验可资借鉴。目前的客观情况是，行政诉讼被告举证时限制度无论理论还是实务，开掘深度与实践要求差距较大，造成审判实践中对该制度理解和认识不一，审理中的具体适用程序和方式多种多样，一定程度上动摇了被告举证时限制度的价值根基，也有损于司法的统一和公正。

　　笔者认为，当一项法律制度存在缺失和容易引起理解歧义时，法官必须运用释明权，根据相关法理，结合立法原意加以释明和正确适用。下面，笔者试图根据前文所述来探讨审判实践中如何正确适用被告举证时限制度。

　　审判实务中，一种观点认为：如果被告违反举证时限制度，逾期提供又无正当理由，人民法院应当拒绝接受和承认，不须进行开庭审理即宣告被告败诉。其法理根据是违反被告举证时限制度法律后果“证据失权论”。他们认为被告违反举证时限制度，其法律后果必将导致被告在行政诉讼中丧失提出作出被诉具体行政行为时的证据的权利。既然被告已丧失了提出证据的权利，《解释》第二十六条又明确规定此种情形下人民法院“应当认定作出该具体行政行为没有证据”，所以没有必要开庭审理，而应径行判决被告败诉。

　　另一种观点则认为，人民法院审理行政诉讼案件时，其作出的任何裁判均须有相应的根据。《解释》第三十一条第一款明确规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”。如果不允许被告开庭时提出证据(指未在法定期限内提供的证据)并经法庭质证后确认其所举证据失效，岂不有违上述司法解释的规定。因此，即使被告违反举证时限制度，人民法院也应当按照通常的程序开庭审理，只须在法院认证时对被告所举证据的效力予以否定，判决被告败诉。

　　笔者对上述两种观点圴不敢苟同。第一种观点之误在于，它将举证时限制度孤立于整个行政诉讼程序制度之外，片面夸大了举证时限制度的诉讼价值，曲解了证据失权理论的含义，其作法经不起推敲。应当明确：“诉讼的言词原则、直接原则和公开审判原则是审理构造所必须遵循的原则，如果离开这些原则，就无法满足程序正义的基本要求，在三个基本原则基础上所搭建的诉讼审理构造，一定是以庭审的事实审理为中心。”第二种观点有些似是而非，实则更为不妥，理由有二：

　　1、该观点之法理基础是违反被告举证时限制度法律后果“证据失效论”。他们认为，既然违反举证时限的法律后果不是丧失提出证据的权利，被告当然有权在庭审中就这些证据进行举证。法院在庭审结束后进行认证时否认这些证据的效力，不影响被告举证权利的行使。笔者认为，正是因为立法的粗疏及举证时限制度法律后果性质的定位分歧，才使这一制度在审判实践中有遭颠覆之险。如前文所述，被告违反举证时限的法律后果是证据失权而非证据失效，该观点之所以错误，就在于法理选择的根本性谬误。

　　2、该观点机械、片面地适用了《解释》第三十一条第一款的规定。一部法律或司法解释，要正确理解和适用其中的某项制度，必须将其放在整部法律或司法解释中全面参悟。仅仅抽出其中一条，而不考虑其与相关法条的联系，往往会有断章取义之嫌。被告违反举证时限制度，发生证据失权的法律后果，尽管被告负有举证责任，但已丧失了提出作出被诉具体行政行为时的证据之权利。在此情形下，法院依照被告举证时限制度的规定须作出相应的判决，其裁判的事实根据是什么，结合《解释》第二十六条和第三十一条第一款，笔者认为其裁判的事实根据是被告未在法定期限内向法院提供作出具体行政行为时的证据这一事实。庭审应当围绕被诉具体行政行为是否存在，被告是否违反举证时限制度以及逾期提交有无正当理由这些事实进行，而决非就被告出示的作出具体行政行为时的证据进行举证和质证。

　　笔者认为，在行政诉讼中，发生被告违反举证时限制度情形时，人民法院仍应开庭审理，但须根据不同情况适用相应的审理程序。具体运作程序可作如下设计：法庭审理阶段，首先应就被诉具体行为是否存在及其内容进行审查。然后，由原告宣读起诉书，被告进行答辩，第三人进行陈述。其后，合议庭向被告核实收到起诉状副本的时间及其向法院提交证据的时间和证据目录。待被告回答后，合议庭再询问被告违反举证时限有无正当理由。此时，可能出现两种情形：其一，如被告称无正当理由，审判长应直接宣布由于被告违反举证时限制度，发生证据失权，具体行政行为是否合法已经明了，可不再进入辩论阶段，直接进入最后陈述阶段。待当事人作最后陈述后，合议庭休庭进行评议，复庭后即可当庭确认以下事实：1、对被告是否实施了被诉具体行政行为及其内容的事实进行确认。2、对被告违反举证时限制度又无正当理由的事实予以确认。然后，依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第1目、《解释》第二十六条的规定，判决被告败诉。其二，如果被告辩称其虽然违反举证时限制度但有正当理由，合议庭应令其就主张的正当理由当庭举证并由原的“正当理由”成立，即可按前述第一种情形的审理程序和步骤进行审理。如果认为被告提交的证据足以支持其主张，则应当庭对被告提交的证据效力及被告主张的正当理由予以认可，同时宣布被告逾期举证的行为由于有正当理由而不导致证据失权。随后的审理按照行政诉讼案件的一般审理程序进行即可。

　　适用被告举证时限制度时，还应注意以下几点：

　　(一)行政审判人员要深刻理解举证时限制度的制度价值，切实转变与现代司法理念格格不入的观念。正如学者指出的那样“建立失权制度要求人们在观念上改变追求绝对真实的教条理念，正确处理诉讼经济与实体真实的相互关系。”

　　(二)规范接纳被告所提交证据的操作。鉴于举证时限制度的法律后果对当事人的权益影响重大，法院理应强化自身操作的规范化，特别是关键环节更须严谨。如向被告送达起诉状副本时，应将被告举证时限及其法律后果写入“当事人须知”及应诉通知书中一并送达被告。开庭前，被告提交证据和依据时，应指导被告编写证据目录，并注明每份证据提高法院的时间。该证据目录一式数份，法院、被告及对方当事人各一份。此举既体现了法院适用该制度的公正性，又避免了可能出现的扯皮和猜疑。

　　(三)严格掌握“正当理由”的范围。对难以判断是否属于“正当理由”时，法院应从保护原告合法权益及公平的原则出发，从严掌握。

　　(四)被告委托代理人在提供证据时，也须严格适用被告举证时限制度的规定。其理在于，被告委托代理人的权利乃基于被告的委托，被告需遵守的法定期限，其代理人自应同样遵守。

　　(五)行政赔偿诉讼案件中，对被告及其诉讼代理人就与赔偿数额有关的证据，不受被告举证时限的限制，但也需在一审法院庭审结束前提供，其操作可参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。但在行政赔偿诉讼案件中涉及确认具体行政行为合法性的证据，仍适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的被告举证时限制度。

　　(六)被告在法定期限内仅提供了部分证据，此情形下，法院不应武断地认定诉具体行政行为没有证据，而要把握一个原则，即只有那些在法定期限内没有提供，逾期提供又无正当理由的证据才发生证据失权的法律后果。对未发生失权的证据，法院应指导双方当事人举证和质证。待法院认证后依法作出相应的判决。

　　参考文献