您正在看的社工论文是:从城市郊区化到新市镇建设。

从城市郊区化到新市镇建设

《中国城市周刊》观察员：肖来青

新市镇建设是一项崭新的实践，也是一项崭新的课题。
说新市镇，还得先说城市郊区化问题。因为，新市镇是人们针对城市郊区化带来的问题进行探索的结果。
总的说，我国当前的城市化水平还不高，我国的人均GDP已经达到了1000美元，而实际城市化率只接近40%，大中小城市达到800多个。按照钱纳里的“标准模式”，人均GDP达到1000美元，城市化率应该达到60%以上。可见，我国的城市化率仍然有很大差距。但是，我国的城市化建设明显进入了一个发达国家在达到城市化高级阶段才进入的时期——城市郊区化阶段。以苏南地区为例，当人们驱车于沪宁城市之间时，沿途映人眼帘的村镇、开发区、工矿企业与城市、城乡相融连成一片，几乎是城区、郊区紧紧相连、不分彼此了。从西方发达国家来看，城市郊区化所产生和带来的积极作用是极为相似的。其一、城市郊区化在一定程度上缓解了大城市中心区的人口过度集中、住宅紧张和交通拥挤状况，改善了城市工作条件，促进了人地关系的进一步和谐；其二、注重区域社会经济发展的整体协调，通过制定和实施完善的区域规划，促使城市产业、部门在地域空间范围内的协调布局，有利于充分发挥城市在生产、流通、生活、消费等领域的整体功能；其三、改善了城市的环境质量。然而，城市郊区化建设并不符合我国的国情，这种追求规模不断向周边地区蔓延发展的城市化建设道路，若任其发展下去不可避免的会产生一系列“城市病”，最终使处于蓬勃发展阶段的城市化建设遇到阻碍而停止不前。这种“城市病”在我国开始逐渐暴露出来。其主要表现为：1、布局分散、城市整体规划相对落后。在城乡结合部位（处于城市和农村的交叉地带），规划与管理出现“被遗忘的角落”和“真空”。2、占地过多，土地利用矛盾突出。。3、道路交通、公共服务等基础设施建设相对不足和落后。4、城市历史文化遗产不能得到良好保护。 5、城市建设中的人文问题严重。在大规模的城市郊区化历程中，伴随着大量工业园区的向外迁移及大量城市居民楼房的兴建，每年都要建设新的公路或城市基础设施来满足城市扩张的需要。在政府强制或通过市场力量的安排下，许多农民失去了农田和家园。政府给的补贴可能杯水车薪，再加上可能存在的层层克扣，真正到农民手中的根本不够农民迁移到另一地方的费用。许多农民由此陷入了贫穷的境地，有的甚至沦为乞丐游荡于城市的大街小巷。而这一切有悖于城市决策者的初衷。这种由于城市蔓延带来的人文问题在许多大中小城市十分严重，成为城市有关管理部门的心头之痛。（当然，城市郊区化给我国城市发展带来的负面影响远远不只以上几种。）
伴随着城市郊区化现象出现的一系列城市建设难题，使各级政府看到了郊区化不能成为新世纪我国城市建设的指导理念。而香港的回归及香港城市建设的举世公认的成功引起各地政府和开发者开始思考：在我国大陆地区是否也能将香港成功的建设理念——新市镇建设理念——加以引入。也就是说，城市郊区化后果对城市政府的反面刺激，促使人们探索新市镇建设之路。
“新市镇”，从字面上似乎可以理解为“新城镇”（美国也用这个词表示我们所指的“新市镇”，但在中文里“新城镇”具有多义性，容易产生歧义），但它不是一般意义上的新城镇。它不仅仅是时间上的“新”，更重要的是内涵上的“新”，即是一种有全新社会内涵的新型城镇。就空间上看，它是在原有的大城市市区之外兴建起的新的城市区。它集城市和乡村的优点于一体，有全新的城乡社会结构形态，经济、社会、生态协调发展。所以，也可以把它叫“新概念城市”。就香港来说，从1973年推行新市镇计划以来，30年间先后兴建了9个新市镇：荃湾、沙田、屯门、元朗、粉岭/上水、大埔、将军澳、天水围和东涌。漫步于新市镇，那“成群结队”的四五十层的居民大厦，那布局合理的商业、医疗、教育、文化娱乐设施，令人不禁发出惊叹。入夜，凭海临风的万家灯火，更是让人忍不住去追溯新市镇的成功之道。要知道，30年前，这些地方，有的是旧式的集镇、村落，有的是支离破碎的稻田，有的是灌木丛生的荒坡，有的是随潮隐现的滩淤，如今却变成了数百万香港人生活、工作的乐园；30年前，新市镇起步之初，香港的总人口是400多万，如今是670万左右，30年间香港新增了260万人口，而新市镇所在地区的居民由30年前的50万增加到现在的300多万，差不多也增加了260万。两个几乎相同的数字，无疑说明一个事实：30年间香港的新增人口，并没有增加原有市区的稠密度，而全都被不断兴建的新市镇“消化”掉了。
我国大陆地区，主要是沿海地区，也在90年代末期开始探索这种成功实施于香港的新市镇建设理念，是否能广泛付诸于实践。广州市、天津市、北京市及浙江省等地政府都开始了推动由城市外围向中心城市发展的新市镇建设历程，新市镇的发展可谓崭露头角。不仅没有带来城市过于庞大而产生的一系列城市弊病，而且有效地缓解了城市的人口压力，有些新市镇由于定位准确成为中心城市的物质供应基地或旅游休闲基地，有效地带动了城市物业的发展。由于新市镇的成功实施，一颗颗璀璨的明珠相继诞生，为我国的城市化建设增添了不少靓丽的风景线。
比如，位于济南市区东南部的凤凰诚，区域面积为11.75平方公里，整个凤凰诚规划建筑面积650万平方米，可容纳11万人居住，并提供2.5万个就业岗位。凤凰诚的开发者称，他们是按照新市镇的城建模式，把它建设为“一座以教育科研及相关产业为主导产业、环境优雅、品质高尚、配套设施完善的现代化、开放型、花园式城市新市镇”。
又如，被誉为上海市试点城镇建设第一镇的安亭新镇，在建设时就充分考虑了土地、建筑、植物、水系、空气等各种生态因素和人类活动之间的互动关系，通过城区内生态功能的恢复保持，确保区域生态环境的可持续性与协调发展。该镇绿化覆盖率近70%，人均拥有绿色空间明显提高。比起一般的居住社区，它更强调城市化的序列空间体系及商业公建系统。街道的布置、尺度，建筑物的高度，以及整个绿化景观环境，都符合现代社区的邻里关系，体现一种感性、亲切的人文关怀。
再如，作为北京市卫星城的大兴黄村翡翠城，占地120公顷。它依托当地保持良好的天然生态植被与便利快捷的交通网络，营造出独立而清新的生活空间。这里还非常重视居住环境中的人情氛围，设置宽敞而舒适的公共空间，使居住者得到全身心的放松。更具吸引力的，是翡翠城清晰的市场定位，如以目前4800元/平方米的均价计算，在主要城区买得起二居室的家庭，就能在翡翠城拥有大片的风景和一套附有宽敞庭院的Town house。让一种真正轻松舒适的生活成为大多数人的梦想。
考察新市镇的现状，我们看到，它旨在通过发展大城市周边地区的居民区，解决城市由于人口无限制地迅速膨胀造成市区过渡拥挤并使城市杂乱无章地向农村扩散，从而产生的大量社会、经济和生态问题。因而，新市镇大部分建立在大城市附近的农村腹地，通过自身的发展，容纳、分散市区过分拥挤的人口，促使城市自身有秩序的发展。新市镇不同于一般城市居民区建设，它不是自发发展的，而是在政府行政力量的引导下，有目的的规划和建设起来的。因而，新市镇的建设一般除了居住条件优于市区住房外，还有工商业、文化教育和娱乐设施，使居民能满意的生活在那里。由此可见，新市镇建设思想与城市郊区化是完全不同的两种城市发展理念。城市郊区化是在城市化率处于高级阶段城市发展自然出现的现象，政府即使不加以推动也会发生。而新市镇建设思想却高度强调政府的积极推动和引导作用。并且，两者的城市发展模式也是截然相反的。城市郊区化是由中心城市根据需要逐步向外围扩展的，而新市镇建设却强调选择与中心城市具有优势互补的外围地区加以重点建设，从而快速将之发展起来的战略。
那么，由这样的思想指导所建设的新市镇，具有怎样的特点呢？
1、就业与生活结合的区域。一般来说，比较成功的新市镇都有一定数量的工业区、商业区和娱乐设施、教育设施，以及必备的社区公共服务设施，它们以此为居民就地提供工作、求学、诊病、娱乐休闲、购物等多元化的服务。新市镇不过分依赖中心区而生存下去，其作为一个独立城市的各种配套措施完备，这种“小而全”及自给自足的特征为城市发展注入了无尽的活力。由于新市镇将“就地生火”与“就地工作”紧密结合，因而，它不只是一个“回家睡觉的地方”，它能让当地居民真正做到“安居”而“乐业”。这方面比较成功的例子是香港的大浦新市镇。
2、兼顾低层的人居环境。在香港，常常由政府规划建设一系列公共房屋供低收入者居住。公共房屋一般是由政府统筹供应的，包括场地选址、规划设计、建造分配以及管理维护都有政府承担，其目的是满足一定条件的较低收入者的住房需求。较之私人住宅，公共房屋的价格和房租都比较低廉，对居民的补贴性质很高。在大陆沿海，如杭州的天都城，主要是通过开发商建设经济适用房来满足低收入者的需求。同时公共房屋或经济适用房与高价住宅的建设也必须按照一定的比例搭配，均衡地发展。因而，在新市镇是很难找到“贫民窟”的，更找不到贫穷者栖居的“棚户区”。加上在新市镇的规划建设中，政府特别强调均衡发展原则，地理分布合理，使高低收入家庭都能在新市镇中找到合适的位置，因而，不存在明显的阶层区分和对立，及由此产生的不稳定情绪，也不存在某一脱离社会的、集中的特殊群体。
3、与中心市区优势互补的城市功能。由于新市镇总是注意从大城市外围地方选择一个与中心城市功能互补或具有潜在竞争优势的地区来建设“卫星城”，所以，新市镇要么是一个能为中心城区提供廉价原材料的供应基地；要么是因为那个地方颇具历史文化特色和优美的自然景观，能吸引城市居民前来休闲旅游，对中心城市具有“后花园”的功用；要么因为劳动力资源丰富，劳动力价格低廉，而被定位为城市中心区的加工基地。新市镇这种与城市中心区功能互补的性质，不仅可以解决城市中心区在城市化率逐渐升高后带来的一系列城市病，而且其自身的经济发展也必将受到来自强大城市中心区的支持，由此获得较快发展。例如，青岛经济技术开发区被定位为青岛市的“辅城”，注意发挥这一功能优势产生了很好的产果。2000年区内国内生产总值达85.7亿元，财政收入6亿元，工业生产总值218亿元，人均收入7700元；在GDP增速、财政收入增幅、财政收入增量和实际利用外资总量上居全市四个第一。被认为是青岛市未来几年内最具活力和最具潜力的区域。
新市镇在社会、经济、环境建设上都具有城市郊区化所不能实现、所不能取代的作用。
——疏导城市人口，缓解城市日益严重的人口压力。新市镇的发展是对大城市社会发展及人口不断增长所带来的一系列城市综合问题的应对策略。可以说，人口增长是发展新市镇的主要外因。人们常常看到，在城市中心区，人口高度密集带来一系列城市问题，使旧市区的居住环境进一步恶化，也使市区的基础服务设施不敷应用。若没有良好新市镇的出现，城市将向着郊区蔓延并以此来暂时缓解人口压力，而这只是“没有办法的办法”，其治标不治本，只会使城市问题更加严重。成功新市镇的出现，能将大量的城市人口吸引到新市镇中来创业、工作，减轻中心市区的人口压力，而这也随之解决了因人口压力过大而带来的交通拥挤、环境恶化、基础设施不足等中心城市问题。
——促进城市工业经济发展。新市镇的建立有促进经济发展的考虑。新市镇成功解决城市中心区的人口压力等系列问题为城市工业发展减轻了过重包袱并创造了一个良好的发展环境。而一旦新市镇的经济能与城市中心区良性互动、优势互补，则不仅原本经济落后的地区成为明珠璀璨的新市镇，而且对城市中心区的经济有着极大的推动作用，由于新市镇的支持使其工业具有了成本更为低廉的优势，竞争力也必将进一步增强。
——带动物业发展。新市镇就业机岗位充裕，生活便利，必然吸引更多的人前来投资办厂和居住。随着人口的大量迁入，市场的活跃，人们消费水平的不断提高，必将带动新市镇的物业发展。
——维护社会稳定。维护社会稳定是各级政府丝毫不敢懈怠的职责。新市镇的建设能为居民生活提供完备的、协调的、可满足各种需求的良好的生活工作环境，自然就起到了稳定人心的作用。而政府在市镇规划中又尽量使高收入者与低收入者均匀分布于全区，较好的避免了某一阶层居民在某一地方的过度集中而形成“弱势部落”，进而避免了他们在经济萧条时期不满情绪的集中与激化。加之政府实施一系列针对低收入者的福利支出，使他们不至于陷入流落街头的境地，并感受到政府的人文关怀。这些都大大地有利于维护社会的稳定。

（本文系作者《论中国“新市镇”建设》一文的第一部分。）

（原载：经济日报报业集团《中国城市周刊》2004。9。9.A3版）