联系我们由于达川的决策者将村民自治作为推动农村全面进步的切入点，因而给予了高度的重视。市级成立了专门的领导机构--市村民自治领导小组，由市长任组长，分管法制工作的人大副主任、政府副市长、政协副主席、组织部长、宣传部长、武装部长、民政局长等7个任副组长，并从市人大、组织部、民政局、人武部、公安局、农委、团委、妇联、文明办、财政局等部门和单位抽调工作人员组成工作机构。市民政局长任办公室主任。发达完备的政府组织系统一旦被启动，村民自治进程必然会大大加快。
2.动员功能。
村民自治的核心是动员广大农民群众共同参与基层政治和社会事务的管理，是一项政策性强、涉及面广的工作。特别是不少基层干部对村民自治尚不熟悉，认为农村工作本已难做，如果让农民有更多的民主权利，农民可能“不听话”，工作更难做。同时，村民自治作为人民群众自治，只有充分动员群众才能付诸实际。而群众中也存在“自治就是自由，要怎么想就怎么想，爱怎么干就怎么干，不受任何约束”的心理。为此，达川市围绕村民自治是基层群众自治而不是少数干部自治，是依法自治而不是随心所欲的问题，以村民自治的“四民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)和“三自”(自我管理、自我服务和自我教育)为重点进行广泛的宣传动员，让广大干部群众了解和掌握有关的法律、政策精神。该市利用广播、电视、会议、专栏、培训骨干、知识竞赛等多种形式，广泛、深入、持久地开展宣传和教育。使广大干部群众受到了深入生动的民主和法治教育，为村民自治的推进奠定了良好的基础。该市民政局局长王昭林介绍，广大农民有民主的要求，但由于长期传统影响，对自己所应有的民主权利不清楚。通过宣传，使广大农民对自己的民主权利有了较为清晰的认识。
3.引导功能。
中华人民共和国建立以后，执政党十分重视在革命战争期间与人民群众建立的紧密联系，提出发动群众进行民主管理。但由于这种动员式的政治参与未能与经济利益联系起来，从而处于虚拟状态，基层干部和群众的积极性逐渐减弱。达川市在开展村民自治示范工作时认识到，不能单纯从民主参与的角度认识村民自治，而应该将村民自治与党在现阶段的工作重点和农民的迫切需要结合起来，将村民自治导向农民脱贫致富奔小康的总体目标上来。村民自治也因此才能为广大基层干部群众所接受，持久深入地发展。为此，该市将促进经济发展作为引导村民自治深入开展的重要内容和考核目标之一。首先，该市将巩固和发展集体经济作为村民自治工作达标的标准。规定村级的集体资产要达到5000元以上，消灭没有集体经济的“空壳村”。其次，市财政增加对农业和农村的投入，特别是将有限的资金投入到通过村民自治促进集体经济发展成效显著的地方。第三，将那些以村民自治促进经济社会发展的地方作为典型，广泛宣传，形成示范效应。
4.推进功能。
村民自治是一项扎扎实实的工作，需要从多方面给予支持和促进。一是财政支持。1993-1995年3年间，市级财政专项投入达50万元。二是组织推动。在市村民自治领导小组领导下，全市各部门动员，包片包村，层层负责。平均每个乡镇有1-2名部局级领导，每个村至少有1-2名各部门抽调的工作人员。全市共抽调部局领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员，定时间，定地点，定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实到基层。为推动村民自治发展，各部门下派乡村的工作人员要各显神通，带资金、带技术、带物资、带知识、带政策下乡，帮助基层解决一些实际问题。如张金村便是市委书记的联系点，市科委、银行等部门从技术和资金方面给予一定支持。
在组织推动过程中，市民政局充分发挥了积极主动作用。民政部门所主管的工作属非经济方面，在以经济建设为中心的时代，其重要性未能受到充分认识。民政部门在政府系统里的地位亦不显赫，其影响力也有限。这正是许多地方的村民自治工作未能引起足够重视从而进展不快的重要原因。达川市民政局在村民自治进程中一直扮演着重要角色。民政局以村民自治示范点为契机，积极争取市领导和其他部门的支持，使村民自治为各部门所重视，并将其纳入本部门工作范围，有力地促使了村民自治工作的开展。其中，民政局局长王昭林的个人魅力与影响力起到了重要作用。王的资历深。现任市级和部局级领导大多是60年代后参加工作的中年干部，而王是50年代参加工作的老资格;王的影响大。王长期在达川本地工作，并在组织部等重要部门任过职，与许多部门的领导人交往甚深，说话有人听;王的事业心强。王长期从事基层工作，对村民自治的重要性有较深刻的认识。他本人已接近离职年龄，希望将村民自治作为一项事业，在离职前作出一番成就。因此，王在推动达川市的村民自治进程中发挥出超凡的能量。笔者在调查时听有关人员谈到，如果没有王局长，要争取到其他部门对村民自治的大力支持是非常困难的。
5.规范功能
村民自治作为大众参与的民主化进程，必须在严格的法律法规规范下进行，这亦是其持续稳定发展的基本保证。达川市的村民自治在较短的时间内取得明显成 效，且未出现混乱，重要原因是市政府将村民自治进程一 直置于严格的制度规范之下。1993年 l1月，村民自治示 范活动开始启动时，中共达川市委、市政府就下达文件， 将建章立制，强化管理作为村民自治示范活动的重要内 容，认为建立章程和制度是整个村民自治示范活动员重 要、最关键的环节。随着村民自治示范活动的开展，该市 又根据有关法律法规，制定了一系列规范性文件。如 1994年12月28日市六届人大常委会第十二次会议通过 的《达川市村民代表会议议事规则(试行)》;1995年6月l3日中共达川市委、市政府向全市印发《达川市村(居) 级规范化管理暂行规定》，共122条。
考虑各地情况不同，达川市在建立规范制度时，特别 注意统一性与灵活性的有机结合， 即基本的原则精神要 求统一，以避免各行其是，具体的规定有所不同，使制度 规范有针对性和实用性。如《村民自治章程》的前三条全 市都一致，因为这三条反映了村民自治的基本原则精神， 章程的其他内容则在驻村干部的指导下由村民自己讨论 制定。而《村民委员会工作制度》、《财务管理制度》、《村 务公开制度》等制度则在条款形式上统一规定，具体内容 上由各村自行制定。 在达川市，村民自治示范活动使基层民主带有相当 程度的动员性，但这一活动没有像过去的动员式政治参 与一样流于形式和走过场，重要原因是该市制定了严格 的村民自治示范检查验收标准。验收标准规定得非常详 尽，将村民自治的内容加以量化。如村委会干部由民主 选举产生为2分，如由乡镇选派则不给分。民主管理，实 行“两公开”(村务、财务公开)监督的为13分。规章制度 健全落实，内容切实、合法，执行好的为10分。凡是达到 示范标准的村都要对照标准严格检查验收。对已达标的 村采取跟踪检查的方式，巩固其成效。1995年5月15日， 中共达川市委、市人民政府印发《关于进一步做好基层政 权及自治组织建设工作的意见》。该文件指出，基层政权 及村民自治建设工作是一项长期的任务，需要进一步巩固、完善、提高。要把竞争机制引入村民自治达标活动中，对典型示范单位实行动态管理，不搞终身制。
三.民主化进程中政府行为的若干思考
达川市以政府组织系统推动村民自治，取得了明显 的成效。它为认识中国民主化进程提供了不少启示。 从西方民主化进程看， 民主具有相当程度的自然成 长性。近现代西方国家的民主早在12— l3世纪就在一些 商业城市萌生，直到18—19世纪才上升为国家形态的民 主，并成为社会普遍的价值观念和生活方式。而中国直到 19世纪中叶仍是专制力量十分强大的国家，长期缺乏民 主传统，民主发育程度很低。直到近代，伴随资本主义经 济发展和外来文明的传播， 民主萌芽才得以在中国社会 自然生长，但仍十分脆弱，强大的国家政权系统一旦加以 强力压制， 民主化进程即告中断。这是中国民主化进程 的特定背景， 同时也意味着中国的民主不可能像西方那 样缓慢地自然生长。但是民主化进程一旦得到国家力量 的主动推动，就可能会大大加快。达川市的村民自治进 程便可说明这一点。如果没有国家有关村民自治示范的 政策导向，没有达川市政府组织系统的强力推动，村民自 治所要求的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是 不可能迅速落实到社会基层的。
也许人们会说，这种民主带有强烈的人为性，它能否持久巩固，值得怀疑。如果领导不再重视，王昭林不再担 任民政局长，达川市的村民自治是否会终结?我在达川 市也听到这样的议论和质疑。是的，任何政府行为都带有人为性，领导人的意志和注意力的变化，领导人的更 替，都会影响民主化进程。但是，只要政府行为不是脱离 实际或强行移植的， 它所造成的后果就不会发生重大变 化。村民自治并不是政府领导人的主观偏好，它所体现 的民主精神事实上深深地蕴育在民众之中。随着农村经 济改革和社会发展，农民要求更多地参与公共事务。政 府行为只是将这种民间诉求提升到政府工作层面，并加 以制度化、规范化。 由于村民自治所体现的民主精神并 不会随着政府行为的改变而停息，那么，村民自治的进程
亦会延续下去。特别是民主进程一旦转换为民众的生活方式和习惯，便很难被改变。如在达川，村民民主选举已 被村民视为天经地义之事，如果村组领导人不经群众选举或认可，其合法性基础就会大大削弱。
所以，在民主化进程中，不能简单地将国家力量和政府行为视为消极物，在一定条件下，它会起到不可替代的积极作用。特别是对于发达的国家组织系统在历史上长 期延续下来的中国来说， 民主化进程应该充分利用国家力量和政府行为。这或许会使中国的民主化进程大大加快，并走出与西方不同的道路。
当然，政府行为在民主化进程中发挥的积极作用，是有一定条件的。最主要的是政府行为必须与民众的诉求相契合。在现阶段农村，农民的基本诉求是改善生活条件，即通常所说的脱贫致富。民主参与既是民众追求的目标之一，同时更是满足经济社会需要的重要手段。达川市政府对村民自治的推动之所以能取得明显的成效， 重要原因是将发展经济、为基层和农民解决一些紧迫的 实际问题与推动村民自治结合起来，使基层和农民切实 看到村民自治的好处， 更积极地接受和转换为个人行为。因此， 中国的民主化进程必须充分考虑民众的迫切需要，离开这一点， 民主便缺乏强大的生命力。近代以来，自由主义的知识精英虽然孜孜不倦追求民主，但屡屡 失败，原因即在于此。
同时，对于正在从事大规模现代化建设的当代中国来说，政治稳定与政治民主同样重要，从某种意义上说， 政治稳定往往被置于优先地
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