您正在看的中国文学论文是:南京国民政府乡村自治制度述论。

南京国民政府建立后，逐步确立了以行政村为单位的自治制度。这一制度虽然在实践中流于了形式，但其精神是值得肯定的，对当代中国的村民自治制度建设不无借鉴价值。鉴于学术界对之多予忽视，迄今未有专论，本文试加探讨，权当抛砖引玉。
　　　　一、政治背景
　　乡村自治制度作为地方自治制度的组成部分，是南京国民政府出于本身的政治需要而制定的。
　　众所周知，南京国民政府在腥风血雨中建立后，为树立其政治统治的合法权威，始终以孙中山事业的继承者自居。孙中山遗教被提升为国家的最高根本法，三民主义被称为治国安邦的灵丹妙药。国民党第三次全国代表大会发表宣言说：“全国人民乃至本党自身之一切苦痛经验，皆可归纳一点，即已往一切之苦痛乃在不能确信三民主义，努力实行建设之过。今后之生路，亦即在于努力实施三民主义之建设。”[1](P627)在国民党中央的大力鼓吹下，关于三民主义的研究和宣传迅速成为社会热潮，国民政府也将以“总理遗教”为标识的地方自治作为一项当务之急，推向了政治建设的前沿。
　　地方自治是孙中山三民主义理论的一项重要内容。按照孙中山的构想，地方自治当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。他说：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[2](P35-36)。孙中山认为，县为中国传统的国家行政管理单位，人民对县有深厚的观念认同，“事之最切于民者，莫如一县以内之事”，从政治与人文环境来说，县比省更适合作自治单位。只有实行县自治才能实现直接民权。
　　从理论上讲，孙中山的县自治主张无可挑剔，但一经实践便会遇到不少问题。单从人民利益上看，人民最为关心的往往不是县事，而是乡村之事，乡村是天然的人民生活和政治单位。再则，一县范围的直接民权如果不从更小的单位——乡村着手进行，则不可能真正实现。换言之，没有乡村自治作基础，县自治便无从谈起。对此，南京国民政府成立之初政界渐成共识。一些省份纷纷进行乡村自治实践，造成了乡村自治运动的声势。
　　山西全省推行乡村自治最早。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。他说：“欲实现三民主义，除村政外，无法下手，”“先总理曾评为藉村政以实行三民主义，最为相当，盖有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，阎锡山为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定。（注：详见拙文：《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期。）
　　山西村制被各地视为乡村自治制度的范例。1927秋，江苏民政厅长钮永建呈文省政府，指出：“民权之训练，民生之培养，皆职厅应负之职责，今欲御繁以简，切实可行，似宜仿办晋省村制，用植始基，而资附丽”[4](P352-353)。于是江苏仿效山西，实行村制。随后，浙江、江西也着手举办。
　　从制度规定看，江苏、江西两省与山西的村制形态较为相似，但制度精神有了很大不同，具有了鲜明的行政化特征。如两省均未有村民会议的内容，村长副等公职人员自然皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，其村制组织变为了政府的行政末梢机关。浙江的街村委员会也受政府严格的行政监督，其会议决议须经市县政府核准后，方能由街村委员会公告实行。对于街村经费预算，政府也拥有最后裁决权。此外，浙江也没有村民会议的内容，它所确立的只是一种间接民主制度。
　　除山西、江苏、浙江等省政府外，国民党地方党部在浙江萧山东乡也积极从事乡村自治活动。东乡自治实行乡村两级自治体系，以村自治会为基本组织，受区分部的指导监察，受乡自治会的指挥，乡自治会则受区党部的直接指挥指导。《萧山东乡自治会组织法》规定，村自治组织正式成立后，其权力机关为村民大会，村民大会闭幕后为民众团体代表大会，代表大会闭幕后，为村自治会全体委员会及其执行委员会。乡自治组织完竣后，其权力机关依次为：1)由各村自治村民组成的乡民大会；2)由各村民众团体代表组成的各村代表大会；3)由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会；4)由全体委员会互选执行委员3人组成的执行委员会。[5]
　　综观1927年后的乡村自治实态，虽然各地均揭橥“三民主义”，但其制度形式各异。南京国民政府深感有整合划一的必要。1928年6月，阎锡山乘机向中央政治会议提议，将山西村制推行于全国。7月25日，政治会议复电称：其提案“规划精详，并悉晋省行之，已著成效，良可钦佩。现内政部正草拟县组织法，自应尽量采纳，本日第三五二次政治会议业经议决，交内政部法制局查照办理矣”[6]。9月，国民政府颁布《县组织法》，初步确定了全国统一的乡村自治制度。
　　　　二、主要内容
　　1928年12月，为促进乡村自治等内政工作的全面展开，内政部在南京召开了第一期民政会议。会议审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[7](P77)因此，呈请中央迅即颁布乡村自治法，限令苏皖闽浙赣各省，于一定时间内筹办完竣。
　　第一期民政会议检讨了乡村自治的意义和运作方式，推动了乡村自治的政治实践。会后，国民政府将《县组织法》酌加修改（主要将村里的称谓改为乡镇），重新颁布。接着，《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规陆续出台，从而形成了一个比较完整的乡村自治制度体系。（注：参见徐百齐等编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1937年版，“行政，（一）内政部分”。）
　　　　（一）自治机关
　　1.立法机关——乡镇民大会。其职权为：选举及罢免乡镇长及其他职员；制定或修正自治规约；议决单行法规；议决预算决算；议决乡镇公所交议事项；议决所属各闾邻或公民提议事项。会议办法：1)大会以到会公民过半数之同意决定之；2)大会以各该乡长或镇长为主席，但关于乡镇长本身事件，其主席由到会公民推定；3)乡镇民大会由各乡长或镇长召集，每年开会二次，如有特别事件或乡镇公民十分之一以上要求时应召集临时会。临时会关于乡镇长本身事件，应由监察委员会召集之，关于监察委员会本身事件，乡镇长延不召集者，应由各该乡镇超过半数之闾长联名召集。
　　2.执行机关——乡镇公所。设乡长、镇长一人，副乡长、副镇长一人（500户以上者增设一人）。乡镇公所于现行法令、区自治公约及乡民大会或镇民大会决议交办的范围内，办理下列事项，由乡镇长执行：户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事项；保卫；国民体育；卫生疗养；水利；森林培植及保护；农工商业改良及保护；粮食储备及调节；垦牧鱼猎保护及取缔；合作社组织及保护；风俗改良；育幼养老济贫救灾等设备事项；公营业事项；自治公约拟定事项；财政收支及公款公产管理；预算决算编造；县政府及区公所委办事项；其他依法赋予该乡镇应办事项。
　　3.监察机关——乡镇监察委员会。该会由乡镇民大会在选举乡镇长副时，另选监察委员若干名组成，开会时由各委员依当选次序轮充主席。监察委员会得随时调查各该乡镇公所的帐目及款产事宜。乡镇财政收支事务之执行有不当时，监察委员会得随时呈请区公所纠正之。监察委员会纠举乡镇长违法失职情事，得自行召集乡民大会或镇民大会。
　　4.调解机关——乡镇公所调解委员会。该会由乡镇民大会选举若干人组成（乡镇长副不得被选），办理民事调解及依法撤诉的刑事调解事项。
　　　　（二）自治职员
　　1.资格：乡镇公民年满25岁，有下列资格之一者，得为乡镇长副、乡镇监察委员会的侯选人：1)侯选公务员考试或普通考试高等考试及格者；2)曾在中国国民党服务者；3)曾在国民政府统属之机关任委任官以上者；4)曾任小学以上教师职员或在中学以上毕业者；5)经自治训练及格者；6)曾办地方公益事务著有成绩、经区公所呈请县政府核定者。现任军人或警察、现任职官、僧道及其它宗教师除外。
　　2.产生办法：区长民选以前，乡镇长副由乡镇民大会加倍选举产生，报由区公所转请县长择任，闾邻长由闾邻居民会议推选。乡镇长副、监察委员等自治职员的选举程序为：1)区公所于选举前5日内派定选举监理员一人，投票管理员、开票管理员各若干人；2)选举前15日内将公民姓名公告于本公所门首；3)公民于选举日领取投票纸时，先在投票人名簿所载本人姓名下签名；4)自治职员之选举用无记名投票，按照应选出之名额于侯选人姓名上加圈。5)自治职员之选举以得票多数者为当选。
　　3.罢免：乡镇长违法失职时，乡镇民大会应报由区公所转请县长罢免，但县长亦得自行罢免之。闾邻长由本闾邻居民会议罢免改选。监察委员、调解委员均由乡镇民大会及法定程序罢免。其具体程序为：如乡镇监察委员会依法纠举或有法定人数之公民（全体公民百分之三十以上）签名提出罢免案，经监察委员会审查无误时，得提交乡镇民大会公决。提出罢免案之公民得附具理由书，被提出罢免案之自治职员亦得提出答辩书，分别于开会15日前、7日前送达各公民。罢免案经投票公民过半数赞成时始为确定。
　　4.公给及任期：乡镇长副、监察委员均为无给职，但依情形之必要，得支办公费；乡镇长副任期一年，得再被选。
　　　　（三）乡镇公民与自治财政
　　规定中华民国人民无论男女，在本乡镇居住一年或有住所达二年以上，年满20岁经宣誓登记后，为乡镇公民。有出席乡民大会或镇民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。其有下列情形之一者，不得享有以上权利：有反革命行为经判决确定者；贪官污吏、土豪劣绅经判决确定者；剥夺公民权尚未复权者；禁治产者；吸用鸦片或其代用品者。
　　规定乡镇财政收入为：各该乡镇公产及公款之孽息；各该乡镇公营业之纯利；依法赋予自治款项；县区补助金；特别捐（征募此捐应由乡镇民大会决议）。乡镇预算决算由乡镇民大会通过后呈报区公所核查，汇转县政府备案。乡镇财政收支应于每三个月终公布一次。
　　南京国民政府的乡村自治制度基本上是在山西村制基础上的发展。第一，它没有突破山西村制的总体框架，在乡镇编制上，仍然以百户为标准，即百户以上之村为乡，不足百户者联合邻村为乡；在乡村自治体的组织上，仍然有立法、执行、监察、调解四大机关，只不过将山西村制的息讼会改为了调解委员会；在乡村公民资格上，同样没有性别、财产及教育等积极资格的限制。第二，它充实了不少新的内容，如增添了所谓反革命者、土豪劣绅等乡镇公民的消极资格限制，政治意味更浓；乡镇自治人员均由公民直接选举产生，选举方法也程序化、规范化，渗透着现代民主制度精神。当然，这种民主还只限于社会层面，而且有着严重的缺陷。如乡镇民大会的决议只要有到会公民过半数的同意即为有效，对全体乡镇公民具有约束力。它对到会公民所占应到公民的比例未作原则性规定，这就为表面上是多数人的统治，实则少数人专政，埋下了伏笔。
　　不过，南京国民政府乡村自治制度根本否定了江苏等地将乡村自治行政化的倾向，指明了乡村自治的民权主义方向，这是应该予以肯定的。
　　　　三、实施与转捩
　　南京国民政府颁布的上述乡村自治制度，反映了其改良和划一乡村组织，推动乡村社会由传统向现代转型的诉求。但受乡村社会政治、经济、文化等诸多因素的制约（注：参见拙文《略论民国乡村自治的社会制约因素》，《贵州社会科学》2001年第3期。），其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差。国民政府的有关法令制度在地方流于形式，即使在河北定县、广东中山这些各方面条件公认较好的县份都未能幸免。
　　定县是近代乡村自治的发源之地。20年代中期，中华平民教育会选择定县为实验县，大力开展平民教育，改良人民生活，使定县成为全国的教育先进县。在南京国民政府《县组织法》和《乡镇自治施行法》颁布后，河北省制定了《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，以为推进乡村自治的指南。1930年，定县县政府据此将全县分成6区，编为310乡。（注：河北省民政厅根据本省省情，通令各乡村地方一律编乡，未设镇制。）随后，全县依法进行了乡长副等乡村自治人员的选举，建立了乡村自治机关。
　　据河北省县政建设研究院1934年调查，定县除几个特殊的乡村因有特殊的人力来指导帮助，有少许规模外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要，一切事业很少有进行的表现。全县的乡村自治体普遍缺乏主动性，对县区交办之事往往因循敷衍，搪寒应付。“县区叫干什么事，他们（乡长——引注者）就干什么事，县区叫他们怎样组织，他们就怎样去组织，能应付的事情就敷衍了事，有什么组织，他们照样挂上了一块招牌，就算完事了”[8](P30)。乡村自治人员虽由选举产生，但存在两大弊病：一是选举人对被选举人的能力绝不注意，以致各乡的乡长副，不识字的有之，庸愚不堪的有之。自身没有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一乡之长，于自治事业，那里能够发展？”[8](P33)二是乡长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举字也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。所谓乡监察委员也形同虚设，他们根本没做监督财政或纠举乡长副违法失职的事情。
　　定县在实行乡村自治的过程中，普遍出现了自治机关行政化的现象。河北县政建设研究院就此指出：乡村自治机关“本为民众自身集合的处所，为谋本身的福利而设立，但其结果，变成了一种下级行政机关，负传达公文和征发的任务。于本身所负的责任，几乎渺然不相关涉。所以猛一去看，各区和有些乡村进行的步骤，如组织方面和实施方面，好像甚合法令的规定。可是深一层去看，却没有多少实际的活动”[8](P24-25)。
　　中山县为孙中山的故乡。1929年2月，国民政府根据中央政治会议决议，确定中山县为模范县，并颁布《中山县训政实施委员会组织大纲》。10月，正式成立中山县自治筹备处，将全县划分为9个自治区，委任各区自治筹备处主任，同时由各区指导乡、镇设立乡事委员会百余个。
　　中山县推行乡村自治伊始就顿失人民信仰。一些区筹备处主任为了解决经费问题，呈准县政府征收各种附加费、特别捐。“苛细杂夹，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。虽然有些区筹备处得了这项特别收入，除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事，致令到自治施行程序所规定的半年完成筹备的自治方案，只成了所谓‘官样文章’”[9]。至1930年3月，中山县撤消自治筹备处，将所有自治工作划归县政府第二科办理。4月，又撤销乡事委员会，成立区公所，并在各乡镇设乡镇公所筹备处265个。中山县的村治没有取得什么良好的成绩，其“离‘自治’两字，尚在百千里之遥”[9]。
　　定县、中山县在当时均有模范县之誉，其乡村自治的实际办理情况尚且如此，它县更可想见。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上指出，各地地方自治能够达到预期成绩者百不见一，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于本身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。长此以往，不独有背本党训政建国的初衷，实为国家前途莫大的隐患”[10](P24-25)。会议决定对现有自治法规进行实质性修改。
　　值得注意的是，蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。
　　保甲制度是自治制度的对立物。时人指出：保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。[12]内政部承认，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触”[11](P263)。为解决保甲与自治之间的矛盾，内政部建议将保甲与自治融为一体，即以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。1936年5月，行政院长蒋介石主持召开全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。三个月后，中央政治会议据此通过了厘定法规原则，正式决定容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲。
　　1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。这样，国民政府以立法形式确立了保甲在自治组织中的地位，使保甲获得了所谓“新生命”：“依县自治法，县以下为乡镇一级，并未因施行保甲制度而稍有变更，于办理自治事务，训练民众使用四权，毫不发生影响。在自治未完成前，依照现在事实，甲长由本甲内各户户长公推，保长由本保内各甲甲长公推，至自治已有相当之成绩，人民已受四权使用之训练，保甲长由乡镇区长，召集所属保甲公民推举之，仍与自治法上，以公民为单位之本旨，不相违背。”“是由自治法产生之保甲条例，与在剿匪区内产生之编查保甲户口条例，性质上稍有不同”。[13]
　　30年代初期以来与自治相对立，且已形成取而代之之势的保甲制度，经过立法解释，被融入了所谓自治制度之中。
　　不过，30年代中期国民政府紧锣密鼓地重新起草或修订的以上几种自治法规，均未明令颁行，原来的乡村自治制度体系也未明令废止，遂使制度混杂。这种状况直至1939年才根本改变。
　　1939年9月，国民政府公布了蒋介石提出、中央执行委员会和国防最高委员会审核通过的《县各级组织纲要》。12月，行政院公布《县各级组织纲要实施办法》，规定各省无论敌后与前方，三年内一律完成。这就是以“自治”相标榜的新县制。新县制虽然仍有乡镇自治的规定，但已与原来以行政村为区域，以直接民权为灵魂的乡村自治制度迥异。这主要表现在：
　　第一，以保甲为乡镇内的编制，根本动摇民权制度的基础。保设保办公处、保民大会，甲设户长会议，这些会议均以户为参加单位，封建宗法关系起着纽带作用，这是与民权主义的基础——人权背道而驰的。而保甲制度所规定的各户户长互保连坐，更具有落后性、封建性。因此，将保甲纳于自治组织，使自治制度发生了畸变