您正在看的行政法论文是:论行政法治原则的含义。

　　行政法是一个内容庞杂、层次多样的法律体系，所以对于贯彻其中的基本原则的探讨是一个非常重要的问题。正是由于行政法本身体系的庞大复杂，行政法并没有一个为法律所明文规定的基本原则体系，所谓行政法的基本原则都来自学者们基于对法治理想的追求和行政法治实践的总结，所以关于行政法的基本原则众说纷纭。在各种说法中，行政法治原则是为中外学者所普遍认可的一个原则，虽然说法不尽完全一致，但都接受了行政法治的原则。现在的问题是对于行政法治原则本身的理解，对于其内涵与外延的阐释却并不一致。有的学者将行政法治原则的要求概括为职权法定、法律优先、法律保留、依据法律和权责统一。也有学者概括为依法行政与依法办事、控制自由裁量权、对于违法侵权行为承担责任、保护人权和维护公民基本权利与自由。也有学者从形式上、实质上和责任上描述行政法治原则，从而对该原则进行了非常宽泛的解释。可见对于如何理解行政法治原则，实际上是存在着很大的差异的。这种差异集中体现在寻找行政法治原则意义的切入点的差异和对于行政法治原则与行政法的其他基本原则的关系的理解的差异。

　　把依法做出某种行为作为规范该行为的部门法的基本原则，给人同义反复的感觉，但是只要我们考察一下各个部门法的基本原则就会发现，一般在公法领域，我们经常把依法行为作为该部门法的基本原则，而在私法领域却一般不这么做。究其原因，在于公法领域涉及的行为往往是代表着国家公权力，之所以要把依法行为作为基本原则就在于要强调这种公权力与法律(或者法治)的关系。因此，我认为应当从法治原则对于行政权力的要求入手分析，通过对行政权的法治属性的描述，来说明行政法治原则内涵，同时，要考虑行政法治原则与行政法其他基本原则之间的关系，来说明行政法治原则的外延。

　　从行政行为本身的法治特点入手分析行政法治原则，克服了传统的研究方式下，将行政行为分割开来讨论法治意义的弊病。传统的研究方法总是要讨论“行政法治”的“法”究竟是指广义还是狭义的法，即仅指代议机关制定的法还是包括行政机关甚至司法机关制定的抽象性规定。实际上“法”和“法治”是有联系也有区别的，弄清楚了什么是“法”，并且“依法而治”了，并不一定实现了真正的法治。“法治”是一个整体的概念，其中甚至包含了不仅仅是制度层面，而且还是观念层面的东西。法治在现代社会生活中的实现就体现为一整套科学的治理体系、国家权力的运行和与之相适应的人们的观念。所谓“行政法治”也不仅仅是“依法行政”，而是指行政权力的整体和整个运行过程都遵行一套科学、民主的、体现法治要求的规则，也就是说行政权力的运行与整个国家法治的要求是和谐统一的。

　　从这个意义上说，我们讨论行政法治原则，不是要弄清楚什么是“法”，依据怎么样的“法”行政就算做到了依法行政。而是要弄清楚，在国家法治原则的大背景下，行政行为有怎么样的运行规则才做到了和国家法治的协调一致。

　　对于行政法治原则的分析，不仅仅是一种理论上的阐释，而是关系到对于怎样正确理解依法行政、如何真正做到依法行政的问题，对于树立科学的法律意识、正确的指导法治实践都有重要的意义。

　　一、从行政权的法治属性看行政法治原则的内涵

　　从行政权的法治属性看行政法治原则必须注意以下几个问题：

　　1、必须将行政权力作为一个整体考察其与法治的关系。行政权力内部可能有分工，但是在整个国家宪政、法治体制中却是以一个不可分割的整体存在的，行政法治原则所规范的也是作为国家权力一部分的行政权力的整体。在单一制国家内部，不同层次的行政权力也是以一个整体存在的。因此，我们在实践中经常可以听到的“依法治省”、“依法治市”等的提法都是没有必要也是没有可能的。

　　2、必须从行政权力的取得、行使、监督和责任承担的全过程考察其与法治的关系。法治原则是通过对行政行为从整体上，对于其过程的规范中实现其目标的，在行政权力运行的每一个阶段所要强调的重点不同、要达到的目的不同，只有从过程、从整体入手，才能考虑通过一种张力达到法治的目标。

　　3、必须从行政权力行使的实体和程序两个方面来考察其与法治的关系。行政权力的内容往往是动态的，在每一个环节都会涉及到程序和实体两个方面的内容，实体和程序规定共同构成了法律对行政权力的规定。

　　基于对以上问题的关注分析行政权力的法治属性，我们可以得出以下的结论：

　　1、行政权力的从属性。行政权力来源于法律的授予，行政机关没有自己固有的权力，这种被授予的权力受到法律的制约。行政权力的从属性是针对行政权力在国家宪政体制中的地位而言的，是对行政权力根本性质的描述。事实上，行政权力在运行过程中体现着优益性，行政权力一经获得便基于自己的价值目标独立的行使和应用。

　　行政权力的从属性是对行政权力的基本定位，是对国家行政权力和公民权利基本关系的描述，行政权力来源于公民权利，行政权力从属性要求行政机关和公民的关系回归现代宪政的体制之下，政府不是全能的政府，而是提供公共产品的服务者，政府不能以抽象的公共利益为由侵害公民权，更不能为了自己的私益侵害公民权。在行政管理过程中，行政机关和公民的法律地位是平等的，公民对于行政过程有积极的参与权。行政机关和被管理者之间是平等的。

　　行政权力的从属性决定了行政权力是一种必须承担违法责任的权力。现代政府都应该是责任政府，即政府应该对其违法行政的行政行为承担法律上的责任，而不仅仅是政治上的责任。法律规范是由行为模式和后果模式组成，法律责任是法律规范的必然组成部分，违反法律规定就必然要承担违法责任。作为来源于法律的行政行为，如果出现违法的情形，自然也要承担违法责任。

　　2、行政权力的有限性。行政权力的有限性来源于其从属性，行政权力的范围局限于法律所赋予的范围，超越这个范围就是违法的。行政权力的有限性表现为行政权力可以涉及的领域的有限、行政权力内容的有限、行政机关可以采用的行政管理措施的有限。“越权无效”原则是各国行政法所普遍接受的一个原则，在英美法系国家，对“越权无效”更是做了非常宽泛的解释，使其成为这些国家司法审查的主要标准。

　　行政权力有限性意味着行政机关不能为了达到行政目标而任意采取行为，尽管行政机关可以采用“自己是代表公共利益”这样冠冕堂皇的理由。行政行为的有限性为公益和私益的关系做了划分，公益并不能成为任意剥夺私益的理由，公共利益机关归根到底是为广大个人服务的，这种观点恰恰是现代法治的重要观点。

　　3、行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。行政行为必须接受司法审查，是由行政权力的从属、有限性和单方、主动性的矛盾决定的，由于在行政管理法律关系中，行政主体与行政管理相对人的权利义务关系是不平等的，而这种不平等又是保证公益目标实现和行政效率所必须的，所以，无法象私法领域一样通过当事人的自治来实现社会秩序，只有在权力与权力的相互制约和监督中才能保证行政权力始终符合法律的规定。行政诉讼法界定了公民权利和行政权力在行政管理领域的界限、司法权力和行政权力的界限，通过司法审查，司法机关可以实现对行政行为合法与否的审查。

　　这一个原则看起来似乎和前面的两个原则采用了不同的分类方法，事实上，接受司法审查并不是一个形式上的东西，它背后所蕴涵的是一种国家权力对另一种国家权力的干预和制约，是通过司法权力划定行政权力的界限。是在行政权力有可能自我越界的情况下采用的制约手段，不仅仅是形式上的而且是实质上的，是行政权力法治属性的一种描述。司法审查毕竟不同于一般的民事或者刑事司法行为，司法审查的界限是有限的、审查的深度和广度都有法律规定，司法权力不能无限干预行政权力，从司法的角度分析，也可以得到行政法治的要求。这也是理论界认为《行政诉讼法》不仅仅是程序法，同时也是重要实体法，是司法审查法的原因。

　　二、行政法治原则的外延。

　　从以上的分析中，我们揭示了行政法治原则核心的内涵，在法治实践中，这些内涵总是以一些具体的原则、规则体现出来，在此，我们可以做一个初步的探讨。

　　(一)行政实体法治

　　1、授权与限权相统一的原则。行政权力来自于法律的授予，授权本身就意味着一种限权，因为权力只能在授予的范围内行使，超过这个范围的权力是不存在的。但是，权力本身是一个抽象的概念，法律在授权的时候往往只是抽象的规定行政机关的对于某事项享有某项权力，在这种情况下，权力的边界往往是不明确的。更重要的是，权力自身往往有扩张的天性，如果没有一个明确的界限，权力往往会自行扩张到法律所赋予的范围以外。所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则、行政权力可以采取的具体措施等等。授权与限权都是对于行政权力法治的要求。

　　2、依据法定权限原则。行政主体只能对法定的事项，运用法律授予的权力、采取法律认可的措施，来实现管理的目的。超越法定权限的行为是违法的，必须撤消或者归于无效。行政权力归根到底是一种执行权力，是对法律授予的管理能力加以运用的权力。行政主体不能自己创造权力类型，不能超越自己可以处分的权利范围对社会权利进行干预。

　　3、无审查无行政原则。任何行政权力、行政措施都必须接受审查，不能允许无审查的行政权力存在。由于行政权力的强大和主动，管理相对方如果不能需求对行政权力的审查就等于承认行政权力可以任意越界。当然，由于行政权力形式的多样性、各国宪政体制的差异，审查的形式是多种多样的。司法审查是其中最有效的一种形式，它具有当事人启动程序、在各案中结合具体公民权利进行审查以及独立性、公正性等特点。在我国这种审查还包括立法机关(权力机关)的审查和行政机关内部的审查。但是不管形式如何，都是无审查则无行政的。

　　(二)行政程序法治

　　行政程序法治是说行政行为不仅在实体上必须符合法律权限、目的，而且在其程序上必须具有正当性。

　　行政程序法治的意义不仅仅包括行政行为必须基于完整、合法的程序而做出，而且要求每一个程序步骤都具有法律的意义，这种意义包括：没有经过这个步骤的行为是违法的;每一个步骤都要和最后的实体结论有必然的、实质的联系，不能抛开程序得出结论或者把程序当形式，实体的结论还是脱离程序。在一些英美法系国家有案卷制度，就是要求行政实体结论的做出只能依据行政程序中形成的案卷材料做出，案卷材料中没有记载的不能作为最后行政实体结论考虑的因素，即使它是确实存在的，而案卷中有记载的就必须在最后的实体处理中体现或者做出交代。“案卷表面错误”是行政行为越权的一种重要形式。这样规定的实质就是体现程序的独立价值，体现程序对于实体的实实在在的法律价值。

　　现在我国行政程序制度中一个很大的问题就是程序与实体结论的脱节，虽然也强调程序的独立价值，也强调未经法定程序的实体结论是违法的，但是只要经过了一定程序，就等于完成了程序义务，至于这种程序的成果是否体现在了最后的结论中就在所不问。如此，程序的意义还是没有充分的体现出来。《行政处罚法》规定的听证程序没有规定各国听证制度普遍承认的“案卷排除规则”就是明证。