联系我们摘要：行政法上金钱给付义务包括“相对人”所负的“公法上金钱给付义务”和“国家”所负的“行政法上金钱给付义务”两种形式。本文通过对这两种给付的比较，以及对西方社会中对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行的研究，指出我国对国家所负的行政法上金钱给付义务执行的极端软弱性，因而建议扩大公民的法律请求权和有关国家机关的强制执行权。
关键词：行政法上金钱给付;强制执行;行政公产
一、两种形式的行政法上金钱给付
目前，学界一般认为“公法上金钱给付义务”是一个专有名词，专指相对人所负的行政法上金钱给付义务。比如，我国台湾地区的学者就认为，“公法上金钱给付义务是指人民对行政主体所负的公法上金钱给付义务，既不包括行政主体对人民所负担的公法上金钱给付义务，也不包括行政主体之间相互所负的公法上金钱给付义务。”对它的强制执行，既可以由司法机关实施，也可以由行政机关实施。
但是，在实际生活中，还存在着另外一种性质的公法上金钱给付义务，即国家所负的行政法上金钱给付义务。它是指，依据行政法的规定，国家或行政机关应当承担的支付给公民的金钱义务。这种义务既包括像公务员的工资、福利等，也包括国家所负的各种债，如国家侵权赔偿金、多收而应予返还的税费等。对它的强制执行，在我国，是指当发生这种给付纠纷时，通过行政诉讼作出支付金钱的判决。如果国家或行政机关不履行司法判决，那么就由法院根据生效的行政判决书对行政机关作出强制执行。
笔者认为，在理论研究上，以及在立法体系上，完全可以而且也应当把这两种强制都纳入到“行政法上金钱给付义务”这一框架之中。因为，两者产生的前提是相同的，即这两种金钱给付义务都是由“行政法律规范”来“具体”规定的。再者，从行政法律关系的构成来看，行政主体与相对人构成一对权利义务的矛盾双方，一方的义务就构成另外一方的权利。比如，国家机关应该支付的各种社会福利保障金就构成相对人的财产权。因此，不应该割裂这两种强制的关系，不应该讳言对国家所负公法上金钱给付义务的强制执行问题。
二、行政法上金钱给付的意义
首先，这种给付是财产权的一种表现形式，而财产权则是任何一个社会主体能够存在的基本要件之一。对政府而言，国家取得财产的必要性及其意义无需多言，它的正当性没有多少争论。问题只在于，相对人负担的公法上金钱给付义务应当在“民主”的基础上来依法确定，比如公民应该交哪些税，税额是多少，等等。因此，我们更多的是讨论财产权对于“公民”的意义，或者说对于“人”的意义。从近代资产阶级革命以来，直到今天，无论是马克思主义理论，还是其他各种理论，无论是社会主义国家，还是资本主义国家，没有不强调财产之于个人、社会、国家、阶级在追求自由、民主、平等进程中的重要意义。比如，恩格斯就指出，文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力是：财富，财富，还是财富，不是公有的财富，而是微不足道的单个人的财富，这是文明时代唯一具有的决定意义的目的。洛克甚至宣称“哪里没有财产，哪里就没有正义。”因此，国家所负的行政法上的金钱给付，它作为公民的一种重要的财产权，毫无疑问具有重要的意义。所以当代许多西方学者进一步扩大解释了公民财产(权)的范围，认为西方福利国家实践中的“福利”不应该再被看作是“赏赐”或“特权”，而应当被看作是公民的一种“财产”或“财产权”。施瓦茨就指出：“如果政府的优惠真的仅仅是一种赏赐或特权，那么便是可以随意确认或撤销的，不必遵守其他的要求，即正当法律程序要求的程序上的保障。”正因为如此，所以本文才强调需要研究对国家所负行政法上金钱给付义务的强制执行。
其次，这种给付是一种具有重要的政治法律意义的行为，体现了人类社会的一些基本的价值追求和信仰。对公民而言，在资本主义早期，公法上金钱给付义务特别是纳税，作为一种公民应负担的法律义务，直接体现了公民的政治法律含义。在当代我国学者的探讨中，特别是在我国宪法经过修改而加强对公民财产权的宪法保护以后，有学者更是深刻地分析了税的宪政意义，指出税的意义在于从反面论证了公民私人所有财产权。对国家而言，它承担的行政法上金钱给付义务由于受到法律的规定，履行这种义务就具有法律的强制性。在社会主义国家以及现代西方的福利国家中，这种义务中的许多形式体现了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》的基本精神，体现了现代国家的福利理念，体现了对于人民福祉的关怀。而那些作为惩罚性义务的金钱给付，如罚款、赔偿等，则体现了“自由”的受限制性。法治是人世间最高的善，没有任何人、社会组织、政治团体和国家能享有超越于法律之上的自由。比如罚款，对公民而言，它体现了法律面前人人平等的原则，即任何人没有超出于法律之外的特权。比如国家赔偿，对国家而言，它体现了法治国家的基本要求，国家不是一个人间的“神”，它同样是一个必须接受法律约束的实体，它必须对自己侵害公民权利的行为承担法律责任。
三、对相对人“公法上金钱给付义务”的强制执行
世界上各主要国家及地区对相对人公法上金钱给付义务的认识没有本质的差别，我国学者也基本上认同了西方学者的研究成果。相对人公法上的金钱给付义务是由法律规范创设的，而不是由行政机关在行政决定中自由地创设的，因此，对它的强制执行，不是行政机关的自主意志，而是法律的意志。
在立法体系上，有些国家制定了统一的强制执行法，有些国家则是由分散的各个单行性法律共同组成。世界各国对依据《强制执行法》来执行公法上金钱给付义务的种类有不同的规定。例如，在德国，凡联邦行政机关和联邦直属的公法人所拥有的公法上的债权，都属《联邦行政强制执行法》所适用的范围，但是不包括以下三类：第一类，可经行政法院审理政党争诉的金钱债权，通过行政法院诉讼解决。第二类，可经非行政途径解决的金钱债权。第三类，税捐法、包括失业保险在内的社会保险法以及诉讼费交纳法所规定的金钱债权。对这三种给付的强制，仍然按照调整它们的法律的规定来执行，而不按照《联邦行政强制执行法》。此外，世界上各主要国家及地区对强制执行措施的规定，也没有实质性的差异。但是，在强制执行主体模式的设定上则有较大的区别：一是法国以及英美法系国家一般采取司法执行模式，二是以德国为代表的大陆法系国家一般采取行政执行模式，而我国则采取以“以申请人民法院执行为主，以行政机关自己执行为辅”的方式。
四、对国家“行政法上金钱给付义务”的强制执行
对这个问题的研究具有理论的必然性和严峻的现实需要性。从法律理论上讲，法律规定的权利必须得到保护，而法律规定的义务则必须得到实现。法律自身就蕴涵着强制执行力。所以，一旦行政机关不能主动履行给付义务时，法律就必须采用强力意志来贯彻实施。但是，由于各种理论观念以及现实的原因，我们不能够把这种执行等同于对公民的强制执行。从现实来看，我国行政机关拖延支付或者拒绝支付应当按期如数支付给公民的金钱义务的现象大量地发生，可以说已经成了一个社会问题。比如广大的农村地区教师工资的拖欠问题，对各种救济款项的挪用和截留问题。如果不重视这些问题，它们将产生深远的社会影响。因此，当行政权滥用其权力意志而不主动地履行其义务时，研究对它的强制执行便是当然的结论。
1.行政公产与强制执行的关系
在我国行政救济的法律理论中，国家不能作为诉讼或争议的一方，而只能是各级政府或某一个具体的行政机关。实际上，即使是某一级政府成为争议的一方，最后成为诉讼中的一方当事人的，还是会被转化为某一行政机关。那么，行政机关承担给付义务的物质基础是什么呢?行政机关除了行政公产之外，没有任何其他的物质财产。
行政公产按照使用者可以分为专为行政机关使用和非专为行政机关使用两类。专为行政机关使用的行政公产包括财政公产和公务公产，这两者也就构成本文所讨论的行政公产。但是笔者认为，可以被强制执行的行政公产只能是财政公产，而不可以是公务公产。公务公产是指直接供行政主体本身执行其行政任务，并由行政公务人员自行利用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备。财政公产是指行政主体所有的资金、物资及其他设备等各种形式的财产，它是作为行政经费或财源的财产。在法国，财政公产一部分由财政学研究，一部分则被当作行政私产来研究。其行政私产主要包括：行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的无体财产，如供收益用的房屋;某些供公务使用的不动产和动产，但没有经过专为公务目的的特别加工，如行政主体使用的公有房屋;行政主体享有的无体财产，如债券、专利权、商标权;等等。在大陆法系国家，关于行政公产的法律制度非常复杂。比如在德国，“因公产发生争议的法律救济途径可能是普通法院，也可能是行政法院。关键的区分标准是发生争议的关系是私法性质还是公法性质。”
在制度层面上，一般认为行政公产原则上不得作为强制执行标的，但是也有例外。公务公产构成行政权“生命延续”的物质基础，因此是绝对不可以被强制执行的。对于财政公产而言，有学者指出，各级政府代表国家为公物所有权之主体，与私人所有权相同，故除法律另有规定外，适用私法之规定。并且，国有公物之执行，是对国家施以强制执行，是为绝对不能。其余公物之非国有者，在扣押拍卖取得所有权后，仍以之供公用为目的者，未尝不能强制执行。例如，县乡镇公法人所有公用物，因负债而执行拍卖，债权人取得后不变更其原来公用之目的，自非法所不许。至于他有公物，不过仍受公用之限制而已，并非不能强制执行。此外，与行政公产的所有权理论不同的行政公产的管理权理论认为，对于行政公产只应该强调公用目的而不应该再纠缠于所有权的性质。因此，对行政公产能否流转，能否成为被强制执行的客体，以及是否可以适用私法的强制规定等问题，也发生了一些认识上的变化。笔者认为，随着公民权利保护的加强，就如同国家赔偿制度的发展历程中国家豁免权的逐步消亡一样，关于行政公产的不可强制执行性必将有所变化和发展。
2.西方发达国家的强制执行
在西方发达国家里，由于实行竞选制度，各级政府不愿意因为不履行金钱给付义务而导致政府信用发生危机。其次，在制度上，西方国家是以国家的财政来担保支付能力的，又有比较完备的法律制裁机制。因此，一般不会发生对国家机关的行政公产强制执行的问题。比如，在美国，法院判决美国赔偿的经费，和各部的预算无关，它由财政部经常性不确定的拨款中支付，付款支票由司法部交给承办案件的检察官转交原告的律师。按照《联邦侵权赔偿法》的规定，赔偿费在2500美元以下的，由相应行政机关支付。超过2500美元的，由国家专项基金支付。
在德国，行政机关一般都会自觉执行法院的判决，法院强制执行的情况几乎没有出现过。公民持法院的判决去行政机关(主要是州财政部)取得赔偿。行政机关一般在四周内都会支付法院判决的赔偿金额。如果没有支付，公民有权要求法院强制执行。但强制执行有两个条件，一是为公共利益需要的物体不能被强制执行，如市政厅、大使馆、救护车、消防车等。二是受到州法律规定的限制，州法律里规定了哪些财产可以被执行，哪些不可以被执行。在执行中，德国几乎不存在行政机关没有钱的问题。如果一个行政机关果真没有钱，它的上级行政机关就必须负责出钱。在法国，对行政机关的强制执行制度主要有以下规则：第一，行政法院不能对公法人强制执行。第二，行政法院不能命令行政机关为或不为一定行为。第三，地位崇高的调解专员有权命令行政机关采取执行措施;如果行政机关还不执行，他可以在政府公报上发表特别报告，通过舆论迫使行政机关履行义务。第四，对于普通法院或行政法院判决行政机关赔偿的，行政机关若不在四个月内签发支付令，国家行使监督权力的机关可以依职权命令支付，并规定经费的来源。第五，最高行政法院可以对不履行支付义务的行政机关实施迟延罚款，并对其负责人判处罚款，罚款可以高达该公务员的全年薪俸。
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