您正在看的地方经济是:农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果――以安徽省为例。 白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。

　　总而言之，乡镇政府成为众矢之的，不但农民对他愤懑，“国家”也不信任他。甚至，在个别地方(如陕西省 )还撤销了乡镇财政，认为乡镇财政是乡镇政府腐败的温床;不少学者也主张虚化或撤销乡镇政权 。在他们认为，撤销乡镇财政、虚化(或撤销)乡镇政权，不但可以从根本上治理农民负担问题(他们认为农村税费改革只是短期的治标之举)，而且还可以渐臻理想的乡村自治之境。

　　固然，乡镇政府在农民负担问题上负有不可推卸的责任。但是，如果进一步从财税体制、县乡政权的结构关系等制度层面进行分析，实际的情形并非如此，乡镇政府也有不得已的苦衷。

　　首先，从财政上而言，县乡之间始终是一种事实上的“财政承包体制” 。这种承包制由于“游戏规则”的制定权掌握在上级政府手中，下级政府始终处在被动、服从的不平等地位，因此，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。其结果是“乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴”，缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下，不得不在制度外“另辟蹊径”谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的地区或地处城市郊区的乡镇，这些制度外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得;而在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收，这样就必然形成“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的现象。

　　1994年实行的“分税制”改革，又在某种程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。鲍尔认为：“中国的分税制财政体制，实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。” 尽管这种税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加强中央政府的整体调控能力(包括对地方政府的控制能力) ，但是，这种做法却被地方各级政府自上而下所广泛效仿，其结果必然是财力自下而上逐级向上集中。更糟糕的却是，分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没有适时进行相应的政治分权改革(即在各级政府间合理划分财权和事权)，以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府，所谓“上面千条线，下面一根针”，事无巨细最终都会落在乡镇政府身上。由此不难理解，为什么到了90年代中后期农民负担问题愈演愈烈，乡村干群冲突几乎达到白热化的程度。

　　而且，这种偏重的财税体制是与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。结果往往是乡镇超收不能多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变。由于体制内的乡镇财政自主性(或独立性)阙如，严重束缚了乡镇财政的正常建设和健康发展，迫使乡镇政府摆脱制度内财政的规范(和非规范)的束缚而另辟财源，从而激励并加剧了他对制度外财政的倚赖，最终形成乡镇制度内财政与制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。乡镇政府对制度外财政的倚赖，必然转化为农民负担问题。

　　但是，也应当客观地看到，在农村税费改革之前，乡镇制度外财政在乡村公共品产出(public output)方面发挥着积极的作用，甚至直接参与到乡村社会经济发展中去(如发展乡镇企业，调整农业产业结构等)，具有鲜明的建设性特征(这一点不应忽视)。在乡村公共品的供给上，最突出的莫过于乡村中小学校的改造和乡村道路等基础设施的建设。一般地，乡村教育支出约占乡镇公共支出的50-70%。乡村教育不仅对受教育者个人、家庭、社区有好处，而且对整个社会的发展都有裨益 。乡镇道路、水利工程等基础设施的建设也具有溢出效益，按照“谁受益，谁负担”的原则，这些公共品和准公共品(quasi-public good)生产投资应该按其实际的受益情况由中央和地方各级政府分别承担。然而，在过去这些投资几乎完全或绝大部分由乡镇政府承担。除此以外，乡镇政府还承担了许多本该由中央政府和上级政府承担的部分事务，如民兵训练、优抚、计划生育和部分农业生产支出等。民兵训练和优抚是为了增强国防，属于全国性公共物品，而计划生育也是国家的根本国策，并不反映农民的偏好。 然而，实际的情形往往却是“上级政府请客，乡镇政府出钱”。诚如樊纲所言，“所谓‘非规范收入’，其实正是这样一种在旧的财政体制已经不再适应新的经济条件和新的经济形势的情况下，人们自发地解决公共物品供给不足问题的一种处于‘草创’阶段的体制创新” 。

　　从整体上而言，之所以会形成这种现象，还与我国的“二元财政结构”不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品生产(和供给)，甚至还将城市居民的个人福利(如住房、养老和失业等)囊括其内;但是，对农村的公共品生产却较少投资，即便是属于全国性的公共品，也由农民负担(除了直接的税费负担外，还有工农业产品“剪刀差”形成的间接负担)，从而形成了不平等的城乡二元的财政结构 。在这种二元财政结构下，农村基层政府为了生产和供给乡村的公共品，就不得不在体制外寻找途径。

　　这样一来，乡镇政府实际上处在进退维谷的两难境地：为了生产和供给乡村公共品，就不得不加重农民负担;如果不加重农民负担，就不能生产、供给基本的乡村公共品，满足广大乡村人民日益增长的公共需求。在两难之中，乡镇政府面临着双重的合法性挑战：一方面，如果不能满足乡村人民基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公共品，乡镇政府的存在价值就被置疑;另一方面，如果为了生产和供给基本的乡村公共品而加重农民负担超出了农民接受的界限，乡镇政府的合法性同样会大打折扣。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但是同时却又将乡镇政府推向了另一种合法性危机之中，由于他受财力所限和规范化财政的刚性束缚，他不可能有效生产和供给乡村公共品而满足乡村人民日益增长的公共需要。令人忧虑的是，至今为止人们似乎还没有充分认识到这种合法性危机正在悄然来临;事实上，也难以预料这种合法性危机对于整个基层政治权威的冲击将会造成怎样的恶劣后果!

　　四、依附性、官僚化与乡村社会发展

　　农村税费改革另一个不为人知的后果，将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家(state)的依附性。

　　事实上，乡镇政府几乎从来都不是一级完备(或完全)的政权组织：一是条块分割的管理体制严重削弱了乡镇政府的权能。诚如一些人所指出的那样，“乡镇政府名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。……通过(县级设在乡镇的)分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有” 。二是自主性阙如的乡镇财政制约了乡镇政府的实际“作为”。如前所述，在偏重的财政承包体制中，乡镇财政实际上依附于县财政，它并非责权统一的一级实体财政。而且，乡镇财政一般都是实行双重领导制，乡镇财政组织名义上属于乡镇政府，但其人事权和主要业务则由县级财政部门掌握。三是乡镇政府缺乏应有的人事权和行政执法权。乡镇政府的人事考核、政绩评定、职务升迁等基本上掌握在上级组织部门手中。而乡镇政府的行政执法权(如公安、司法、计划生育执法权等)大多也是直接或间接掌控在上级政府有关职能部门手中。通过这些体制性设计，使乡镇政府沦为县政府的附庸或事实上的派出机构。

　　农村税费改革则会进一步剥夺乡镇政府的自主性。在农村税费改革之前，乡镇政府由于存在制度外财政，至少具有体制外的部分自主性。乡镇制度外财政的存在及其扩张，实际上是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政，将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中，这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。

　　正如本文首先所阐述的，农村税费改革对乡镇财政的影响是双重的，一方面是乡镇财政的规范化，另一方面则是乡镇财政面临严重的收支缺口和债务压力。在规范化财政的约束下，乡镇政府为了缓解自身的财政压力，就只能仰赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支持，从而加重了他对上级政府乃至国家的依赖性。乡镇政府对国家依附性的累积，将对整个乡村政治社会的发展产生深刻的影响，并导致一系列后果。

　　首先，乡镇政府将会进一步“官僚化”(bureaucratization)。“官僚化”是国家基层政权建设(state making)的一部分。近代以来，各种国家政权都试图在县以下设立各种正式和非正式的政权组织，加强对乡村社会的渗透和控制，但是，其中不少尝试和努力都因为各种各样的原因而没有取得预想的成效。即使在高度集权的人民公社体制中，乡镇政权也未完全实现“官僚化”，以至国家不得不通过诸如“三反”、“四清”等经常性政治运动来清除“异己”分子 ，确保国家意志在农村基层的顺畅贯彻。这种没有任何政治自由和公民权的基层政治制度最后终于被历史所抛弃。随之而来的是，以村民自治为主要内容的乡村基层政治民主的扩大和发展。农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理，以及国家对乡镇政府的转移支付制度的建立和加强，乡镇财政将被完全纳入国家财政预算管理体系之中，乡镇政府势必因此而整合到国家的政治体系之中，成为国家机器的一个组成“元件”。

　　或许有人会说：乡镇政府本身就是一级国家政权组织，理所当然是国家机器的一个组成部分。然而实际的情形却不尽然：首先，乡镇政府的干部绝大部分都出身农村，他们的父辈、亲人都是农民，其中还有不少干部是土生土长的，无论在情感上还是在实际的交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的关系，因而他们与其上的各级政府的“官僚”并不相同――他们往往会考虑农民的切身利益，或保留、或变通、或阻挠执行国家的某些政策、法令。更为重要的是，乡镇政府与其上的任何政权组织都不同，他直接面对乡村人民而治。这种面对面(face to face)的治理形式，决定了乡镇政府必须摆脱衙门式的官僚作风(以及正式而严格的等级制度)，保持较高的亲民性。换言之，像乡镇政府这样乡村基层组织的合法性权威，必须建构在乡村“权力的文化网络”(culture nexus of power)之上。诚如杜赞奇所言，“在组织结构方面，文化网络是地方社会中获取权威和其他利益的源泉，也正是在文化网络中，各种政治因素相互竞争，领导体系得以形成”。乡村文化网络“不只是角逐权力的场所，也不只是接近各种资本的工具，它还是正统和权威产生、表现及再生的发源地” 。正是基于这些原因，乡镇政府最好是国家意志和民意的结合物。他既是国家设在乡村社会最基层的政权组织机构，同时又是乡村社区治理的主体单位，代表乡村人民进行自我治理。这就要求他必须具有一定的自主性。

　　农村税费改革以后，随着乡镇政府自主性的不断丧失，对上级政府(和国家)的依附性积累，乡镇政府将极有可能完全纳入国家的官僚体系之中，其结果将不难想象：一是“国家”对乡村社会的挤压，必然阻遏乡村社会自治式民主的进一步扩张和发展。二是国家与基层民众之间缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织(机制)，二者之间不可避免的矛盾或冲突将会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况，就比较难以解决彼此的矛盾或冲突。然而，此前的乡镇政府却在一定意义上扮演着介于国家与基层民众之间的一种“中介”角色，对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可替代的作用(也正因为如此，乡镇政府有时候就成为一种必要的“牺牲品”――基层民众将他们的不满撒在乡镇政府的头上，而国家则可以置身事外，处于一种超然的地位上)。三是增加国家的统治成本。农村税费改革切除了乡镇的制度外财政，国家就必须加大对乡镇政府的转移支付