您正在看的财政论文是:由财政压力引起的制度变迁。 的过程之中。在这个漫长的路途中，官僚体系由于其在技术效率上的优越性，逐渐发展了起来，成为管理日益复杂的社会行政工作的不能不依靠的一支力量。同时，官僚体系在不断壮大和膨胀起来之后，日益成为相对独立的利益集团，并在政治领域获得了越来越大的影响力。实际上，官员们不仅维持着国家机器的正常运转，而且在很大程度上还能左右国家的行政决策。这是因为：(1)一般而言，官员阶层在参与选择和任命治国者的程序中比普通公民有更大的影响力;(2)官员体系的高度专业化使得其地位和作用在一般情况下是不可替代的，这也增加了官员在与治国者博弈中的讨价还价能力;(3)官员在分管不同的部门中，往往与其管理的部门形成利益共同体。实际上，我们可以不太严格地假定官员总是某个利益集团的代表，而政府的政策最终常常是各个利益集团博弈的均衡结果。

　　根据以上的讨论，我们可以进一步得出两个结论：其一，治国者的目标函数中同时也包含着公民和官员的效用，所以近似地讲，治国者出于自利追求义理性最大化，同时也是在追求在某种程度上可做为整体利益的国家利益的最大化，或者说，治国者和作为一个整体的公民之间，以及和官员阶层之间存在着“共容利益”。其二，所谓国家利益并非某种由个体利益加总得到的社会福利函数，而是国家、公民和官员三方相互博弈的结果。值得注意的是，在国家和公民，国家和官员，以及公民和官员之间总是存在着某种利益的冲突，其中公民和官员的利益冲突可能是最直接和突出的。这种利益的不一致使得国家在参加三方博弈时，可以在某个特定时期选择与不同的对手结成联盟，以便提高或至少维持其义理性水平。比如说，治国者可以通过打击腐败的官员争取民心，或在公民力量分散因而很难形成集体行动时更注意依靠官员的支持。

　　接下来，我们假定治国者主要通过组织生产一组公共产品获得义理性。对于这个假定需要做以下几点说明。第一，我们所说的公共产品，是就其由国家组织生产和分配这一性质而言，与所谓的纯粹的公共产品意义有所不同。纯粹的公共产品是指在生产和消费方面满足不可分性、非拥挤性和非排他性的产品。但事实上，国家所提供的产品远远超过了纯粹公共产品的范围。第二，国家提供的最基本的公共产品包括军队(对外防御)、法律和秩序(对内防御)、意识形态、对外部性问题的管制(如环境保护)、宏观经济管理、货币稳定等等。不过，不同时期和不同体制的国家提供的公共产品集合并不完全重合，对集合中各种公共产品所给予的权重也并不相同。传统计划体制国家的首要目标是实现增长率和充分就业，显然，这与发达市场经济国家的目标函数就有很大不同。第三，国家之所以可以通过提供公共产品获得义理性，首先是因为公民对公共产品存在需求，其次是因为提供公共产品是官员的职责(治国者负责决策，官员负责生产，因此在治国者和官员之间形成了一种委托-代理关系)，所以官员的既得利益也是和公共产品的生产挂钩的。

　　国家提供公共产品要受到财政预算的约束。据此推论，国家提供的公共产品数量应该以不超过财政收入的负担为极限。但实际上，公共产品的生产数量却常常突破这一极限。这是因为治国者经常受到来自公民和官员的双重压力，不得不增加公共产品的产量。

　　首先，从公民的角度来看，一方面，公民希望获得更多的公共产品数量，但另一方面，由于生产公共产品的成本最终要由公民的纳税支付，所以公民也关心公共产品生产成本的最小化。这里的问题在于，由于公民远离公共产品的生产决策，所以他们对公共产品数量增加的关心和对税收水平维持原状的关心便被割裂开了。换言之，公民一方面要求国家不增加税收，另一方面却要求国家不断增加公共产品的产量。尤其是在民主社会中，个人利益可以通过公共领域表达。民主社会最初的基本信念是公民在公共事务中有平等的权利。但随着民主的通道打开，人们通过公共领域传达的要求逐渐扩展到社会福利的各个方面，并演变成一场“争取应享权利的革命”(revolution of rising entitlements)(丹尼尔·贝尔，中译本，1989)。收入分配超过了社会生产，这就引起了奥康纳所说的“国家的财政危机”，也是皮特斯和罗斯之所以担心“政府是否会破产”的原因(O’Connor,1973;Peters and Rose, 1987)。

　　其次，从官员的角度来看，随着官员体系的不断壮大，其生产公共产品的效率却在逐渐下降。在外部的监督和激励机制方面，由于许多公共产品的产量是难以“测量”的，也由于政府在公共产品的供给和需求方面都作为垄断者出现，所以引起治国者和公民监督官员体系的困难，也使政府部门因缺乏竞争压力而效率低下。进一步地，从内部的监督激励机制来看，由于官员的薪金和增进效率几乎毫无关系，所以官员自身缺乏动力追求效率的增进。根据尼斯卡宁的研究，官员追求的目标包括：薪金、职务津贴、在公众中的声誉、权力、任免权、机构的产出、轻而易举地制造变化、轻而易举地从事行政管理，等等。他还强调指出，除了最后两项之外，官员追求的其它目标均与预算规模有正相关的关系(Niskanen，1971)。由此可见，官员出于自身利益的考虑，倾向于提高公共产品的产量，从而获得更多的预算拨款，而这样做的结果，常常使公共产品的产量超过了社会最优的需要量。

　　综上所述，国家的目标函数是追求义理性的最大化。为了维持和提高义理性，国家需要组织公共产品的生产。由于生产和分配公共产品都涉及到国家的财政预算，实际上，可以看出，财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件。公民出于自身利益更关心税收水平，亦即财政收入，官员出于自身利益更关心财政拨款，亦即财政支出。因此，在国家追求义理性最大化的约束条件中，包含着治国者、公民和官员之间的博弈关系。

　　三、财政压力决定改革的起因和路径

　　(一)财政压力决定改革的起因

　　回顾历史，我们发现，几乎所有的重大的社会变革都有着深刻的财政压力的背景：发生在中国古代宋、明两朝中期的两次大变法，均肇始于财政长期亏空的积弊(《宋史》;叶坦，1996;黄仁宇，1990)。17世纪英国经历了两次革命(1642年爆发的由奥利佛·克伦威尔领导的内战以及1688年的光荣革命)，也都和君主与议会的财政权力之争有关(金德尔伯格，1991;Braun,1975)。偿债压力不仅是法国大革命的直接起因，而且在整个18世纪后期，债务危机和由债务危机引起的通货膨胀始终左右着动荡的法国政局(Sargent and Velde，1995)。一战后德国由魏玛共和国一步步蜕变为专制政体，并最终使希特勒代表的法西斯势力能够执政，是与其战后承担巨额战争赔款而引起国家财政几乎濒于破产直接相关的(keynes，1919; )。所有这些史实，似乎都在支持同一个假说，即财政压力决定改革的起因。

　　在我们看来，改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，首先是为了提高或至少维持国家的义理性水平。如果义理性水平可以保持不变，国家的政策大体上也不会变动。但是我们将强调指出，在边界稳定的社会中，随着时间的推移，国家的义理性将逐渐下降。这或可称为国家义理性投资的边际报酬递减规律。之所以如此，是因为：(1)由于上一节中提到的公民对社会福利的需求刚性，以及官员扩大预算规模的欲望，国家将不得不不断提高公共产品的产量。这意味着，随着时间的推移，国家维持义理性的难度越来越大;(2)在边界稳定的社会里，随着时间的推移，将出现越来越多的利益集团，利益集团在生产公共产品的决策中起重要影响，其总的趋势是降低生产效率和国民总收入(奥尔森，1982);(3)随着利益集团力量的壮大，政治生活中的分歧将会加剧，潜在的竞争者增加，而国家的义理性是与潜在竞争者的数量成反比的;(4)一般而言，由意识形态提供的激励作用也会随着时间的推移递减。

　　与国家义理性投资的边际报酬递减规律紧密联系的是瓦格纳定律，即从长期来看，国家财政支出呈现出不断上升的趋势。此现象最早由19世纪的一位德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出。之后，经济学家进一步用计量方法检验了这一假说的有效性(Lewis and Martin, 1956; Oshima, 1957)，并提出了各种解释。已有的解释主要可归纳为以下几种：(1)经济发展的早期阶段，尤其是“起飞”阶段需要大量的公共资本形成(Musgrave,1969; Rostow,1971);(2)公共消费品的需求收入弹性可能大于1，因而公共消费与私人消费的比率随人均收入上升而上升;(3)人口压力至少会影响到公共支出的绝对规模增加;(4)财政支出一旦扩张(比如在战争等危机时期被迫提高税率，扩大开支)，则危机过去之后支出仍然不会下降(Peacock and Wiseman, 1961)。我们认为，国家义理性投资的边际报酬递减规律与瓦格纳定律的关系更为直接。由于国家的义理性投资边际报酬递减，则仅仅为了维持已有的义理性水平，国家就不得不不断提高财政支出。

　　义理性的下降迫使国家不断提高财政支出。财政支出持续增加的后果是引起财政收支的缺口不断扩大，财政支出的增长率超过国民经济的增长率。最终，出现了财政压力。财政压力使得国家无法再依靠原有的政策维持义理性水平不变，或者说，财政压力反过来会导致国家义理性的进一步下降。为了打破这一恶性循环，国家开始寻求改革。

　　从历史经验来看，在国家发动改革的时候，其官员体系和意识形态总是仍然保持着相当的稳定性。相对于财政而言，官员体系和意识形态之所以有更大的稳定性是因为：(1)官员是原有的体制下最主要的既得利益集团，所以他们是政权稳固的最大的支持者，同时，改革在很大程度上依靠官员的实际操作，所以一般情况下官员体系的变动并不大;(2)意识形态的建立需要很高的沉淀成本(sunk cost)，因此成熟的意识形态会在较长时期内占据垄断地位，并随着时间的推移，变为深入人心的复杂而普遍的思想情感。所以，改革是在官员体系和意识形态基本稳定时自上而下的变革;财政压力是在官员体系和意识形态相对稳定时的改革动因。

　　国家寻求缓解财政压力的自利行为改变了产权规则，产权规则又影响到经济绩效，因此，本文的基本命题实际上说的是：政治决定经济。一个在经济增长理论中一直被忽视的重要现象是，经济的增长或衰退经常是在一国范围内出现的，这从某个侧面有助于说明我们的观点。

　　(二)财政压力决定改革的路径

　　财政压力的出现，对国家的义理性提出了不容回避的挑战。国家将被迫调整原有的政治经济体制，以做出相应的应战，这便是国家主导的改革。当面对财政压力时，国家实际上有两种不同的对策。首先，既然公共产品产量过多是国家财政危机的直接原因，那么面对财政压力，国家直接做出的政策调整恐怕就是减少国家承担的公共产品生产数量，以此节省财政支出。我们称之为“甩包袱”。必须指出的是，国家“甩包袱”的同时，总是伴随着某些权利的下放。国家之所以甘愿下放权利，是因为经过利弊权衡，认为这样做是合算的。当然，国家也可以采取另一种对策，即更为努力地挖掘财政收入增加的潜力。鉴于从旧的经济部门中收取的财政收入已几乎达到极限，则唯一能够有所作为的就只能是向新兴部门征税。因此我们称之为“向新增财富征税”。

　　一般来讲，“甩包袱”和“向新增财富征税”实际上是改革过程中的两个不同的阶段。国家在改革中选择不同的战略，会在很大程度上决定改革的路径，也就是说，“甩包袱”和“向新增财富征税”这两个不同阶段的先后排序。以下我们试图证明，如欲获得改革的成功，则这两个阶段的先后次序是不可颠倒的。具体地说，如果“甩包袱”在前，“向新增财富征税”在后，就能减少财政收支缺口，促进经济增长，并由此提高国家的义理性;反之，如果“向新增财富征税”在前，“甩包袱”在后，则可能引起财政问题更加恶化，同时会遏制经济的增长动力，最后易导致国家义理性的进一步下降。

　　首先，让我们来看第一种情况，即“