您正在看的宪法论文是:司法审查中的行政紧急权力。 提供简便的托词……他们怀疑紧急权力将制造紧急状态。”因此法院不应宣布总统具有“为对付紧急状态所必需的内在权力”。⑩

　　布莱克大法官还指出，“在1947年考虑塔夫特一哈特列(Taft-Hartley)法案时，国会否决了一项在紧急情况下授权这类政府占领的修正案。”(11)国会意图已经表明了其立场，即反对总统拥有这种笼统的和没有单独法案授权的行政紧急权力。而在本案中总统的行为背离了国会的立法意图。弗兰克福特大法官(Justice Frankfurter)在赞同意见中说道：1947年，“国会彻底讨论并排除了总统为防止将危及国家‘健康和安全’的停产而去占领工厂的权力。”“在平衡的考虑后，国会选择不把该项权力置于总统。……在1947年，国会甚至未给予总统有限权力，而是对他作出下列要求，即在达到自愿解决的企图失败后，如果他认为需要行使占领权力，那么他应向国会提出报告……”。(12)因此，只有在得到国会的同意后，总统才具有占领私人财产的紧急权力，国会的这一要求是极其严格的。

　　(二)反对限制行政紧急权力的理论和意见

　　作为反对限制总统紧急权力的反方，首席大法官文森代表三名大法官写出了本案的反对意见。他们反对限制总统紧急权力的理论依据和推理主要有下面几点：

　　第一，本案事件的发生的确是处于紧急状态的非常时期，并且钢铁公司是出于公共目的而被占用的。文森大法官指出，“凡是提出这是一种涉及超常权力案件的人士，都应该注意到，当时就已经处于非常时刻。”“总统有责任执行立法机构的这一系列计划。而他们能否成功地执行这些计划，取决于是否能够维持钢铁生产，钢铁价格是否稳定。”因此，总统在紧急时期的占用行为是依据了国会意图和计划的。(13)

　　并且，“在本案中援引的政府征用[财产]权力，乃是主权的基本特征，并早已被承认为联邦政府的权力。[第5修正案并不禁止这类占领，因为如果占领并不非法，原告肯定能够收到所要求的公正补偿。]”根据立宪者的意图，“总统一职被处心积虑地设计为独立的实权职位。”(14)所以，从美国宪法的精神来说，总统有权出于公共目的的需要而占用私有财产。

　　第二，从行政活动的历史考察，总统有在危机时刻主动采取行动的职权甚至职责，并且总统在发布占用命令后的当天早晨已向国会报告。“不论是否有立法明确授权，在对付全国紧急状态时，总统应迅速与果断行动以实施立法方案，或至少保存它们，直到国会能够采取行动为止。”文森大法官举出了美国内战时期的林肯、第一次世界大战时期的威尔逊和第二次世界大战时期的罗斯福等总统在紧急时刻所采取的迅速有力的行动，特别是占用国内私人财产的措施，这些行动都得到了国会的事后追认甚至赞许。(15)

　　“总统是负责留意‘大量法律’得以执行的宪法官员。为应付紧迫局面，执行方式的灵活性是实际必需的事情……作为一种实施立法方案的手段，占领并未被法律禁止。国会从未表明，如果法律不能由其他方式执行，总统就不可在支付公正补偿的前提下，通过占取私有财产来执行法律”。“本案记录所透露的惟一总统目的是如实执行法律，并采取行动以在紧急状态下维持现状，从而在国会能够行动之前防止立法方案的崩溃……因此，没有证据表明，总统有任何目的违抗国会或以任何不合立法意志的方式行动”。“宪法本身就是在严重危机下产生的。尽管紧急状态并不创造权力，它可以为权力的行使提供场合。”(16)

　　第三，原告未能证明1947年的《劳资关系法案》包含着禁止占用的规定，多数判决的六位大法官理由各异，并没有提到权威的判例，所依据的都是先前判例中的异议，完全没有考虑到表明紧急状态之紧迫性及占用措施之临时性的不容争辩的事实。一方面，“总统采取临时占领钢铁工厂[的行动]，乃是其所能采取的惟一手段，以符合其留意法律得到如实执行的责任。”另一方面，“从本案事实来看，任意行动、无限权力或对国会权力的专制篡取等宣称，乃是缺乏根据的。与此相反，贯穿我们历史的司法、立法和执法先例证明，总统在本案中的行动和他的宪法责任完全一致。”(17)因此，首席大法官文森代表三名大法官要求推翻联邦地区法院的禁令。

　　(三)对两种意见之争议的分析与评价

　　在本案的众多法官意见中，并没有形成旗帜鲜明的两派。在具体论证合宪性的方法上，布莱克大法官的宪法解释方法从范式上看是“尊重文本”(textual)，即文本主义的解释方法。菲利普，鲍比特教授指出，“其基本思想是宪法的命令可直接源于宪法文本的原意，”与之对立的是“审慎的论证方式”，这种方法是“根据裁决时的政治和经济环境局势提出合宪性理由。因而审慎学派一般都主张，在国家实行紧急状态的时期，即使是对明确的宪法约束也可以被忽视”，如果公共利益需要这样的话。举例来说，本案的多数裁决理由说，建国之后历史上形成的惯例是不相干的，而其他大法官则在他们独立的多份裁决理由中充分考虑了这些惯例。(18)

　　从根本上来说，最高法院的九位大法官在对本案情况的论证中，主要还是建立在紧急状态的理论和实践基础上进行考虑和分析的。且不考虑方法论上的差异，多数判决的结果表明了联邦最高法院的明确态度和立场，即司法可以对行政紧急权力进行制约，而这一制约的依据来自宪法和国会的立法法案或者立法意图。

　　三、行政紧急权力的司法制约

　　紧急状态并不创造权力，只是为权力的行使提供合适的场合。行政紧急权力在运行中必须受到政府其他分支的制约，即立法制约和司法制约。而在宪政体制发达的国家，立法制约最终是要由司法制约来实现的。司法制约具有中立性和最终性。我们必须关注对行政紧急权力的司法制约。

　　(一)司法对行政紧急权力的制约功能

　　韩大元教授认为，“国家紧急权有两种类型：一是紧急命令、戒严等事先可以预见的非常事态下的紧急状态;二是宪法上完全无法预见的紧急状态，有些学者称之为‘超宪法的、宪法外的国家紧急权’”。(19)美国学者David Bonner认为国家紧急权力的一个主要特征是：它是属于行政机关的自由裁量权，不受宪法规范的约束。(20)因此，在国内外学术界不少学者都认为“超宪性”是行政紧急权力的重要特征或性质，即行政紧急权力一定程度上具有超越宪法规范行动的权力。

　　国内其他一些学者则有不同的观点，如徐高和莫纪宏教授认为：“所谓紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的，当出现了紧急危险局势时，由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正常的宪法和法律秩序，最大限度地减少人民生命财产损失的特别权力”。(21)杨海坤教授认为“合宪性原则”是行政紧急权力的重要原则，“我国宪法已经有‘紧急状态’的规定，行政紧急权力最终必须经受宪法的检验。”(22)笔者认为，行政紧急权力绝不能超越宪法的规范依据和宪政的运行框架。虽然在百余年前，立宪者在制定宪法时很难明确把握对紧急状态和紧急权力的规范。但在今日，立宪和行宪者们已能够在理论和实践发展的基础上理性地应对制定宪法和相关法律中对“紧急状态”和“紧急权力”的规范需要。美国联邦最高法院关于“钢铁公司占领案”的判例以及其他关于总统行政特权的判例，都表明了行政紧急权力及其他行政特权应受司法审查的制约。

　　行政权，尤其是具有特权性质的行政紧急权力接受司法的控制，有助于防止和减少政府趋向于专横擅断，甚至专制独裁的危险。德国在一战后制定的魏玛宪法，从局部而言不失为一部良好的宪法，许多关于公民社会、经济权利的规定成为二十世纪世界各国宪政走向的先锋;但是从总体上来说，该宪法存在一些致命之处，从而很大程度上间接地为德国走向法西斯军国主义道路提供了条件，其中关键一点就是关于“紧急状态”和“行政紧急权力”的规定过于宽松，缺乏必要的制约。如果公共安全和秩序受到严重威胁，总统有权在未获议会的同意下，暂时中止公民权利。在总共13年中这一条款被运用了超过250次，最后希特勒说服总统兴登堡中止公民基本权利，并再也没有恢复，魏玛宪法实质上也就此破灭。各国的行政部门通常会以应付国家紧急需要为借口，争取更多的宪法和法律之外的自由裁量权。但是，应付国家的紧急状态是整个政府的任务和职责，行政部门只是政府中的一个分支，它在行使行政紧急权力时仍须受到其他政府分支的制约。因此，在紧急状态下仍应重视保障人权的问题，而来自司法的制约在其中发挥着重要和不可或缺的作用。(23)

　　(二)行政紧急权力司法制约的界限

　　然而司法的制约不是无限的，对行政紧急权力的司法制约如同对其他类型行政权力的制约，具有一定的界限，甚至界限更窄小。美国宪法的“三权分立”原则，的确是要求政府的三大分支之间应保持各自工作的独立性，避免相互不应有的干涉。只有在宪法和宪政的架构下，某一政府分支才能对其他分支进行权力制衡。因此分权与制衡是一个问题的两个方面，缺一不可。而且在司法实践中，美国法院总是力图避免对总统或其他政府高级官员的行为直接采取制约措施。正如马伯里诉麦迪逊案中，马歇尔大法官之所以选择对国会制定的《司法法》进行违宪审查，一定程度上就是为了避免与行政部门发生直接的冲突。在“钢铁公司占领案”中，最高法院只是禁止商业部长的占领行动，而并非直接判决总统的行政命令违宪无效。这不仅是一种司法技巧，更是司法理陛的表现。

　　从美国宪政史来看，联邦法院，特别是联邦最高法院对立法和行政两部门的司法审查，总是游走于司法能动主义和克制主义之间，随着历史发展时期的不同，因应社会情势的变迁而偏向两个几乎对立的方向。司法能动主义主要是指法院可以借助案件，以实现正义为目标，以宪法原则和精神为依归，为政治、经济以及社会问题定轨立制。(24)司法克制主义也称为“司法谦抑”，指的是普通法院在进行宪法意义上的司法审查时，对议会的立法，行政机关的行政法规、决定、命令、行为等表现出最大限度的谦抑与敬意。(25)其主张法院在国家政治结构中应扮演消极被动的角色，司法审查的范围应作严格的限制，其中回避政治问题的裁决是司法克制主义的典型表现。

　　要在保持行政权力的能动性与效率和对行政权的法律规制之间保持适当的平衡。法律主要包括了立法制约和司法制约。而司法权的制约是裁决性和最终性的。但司法应保持合适的能动与自我克制之间的平衡。可以说司法对行政紧急权力制约的界限就是司法的自我克制，但这一“克制”应是有限度的，也即界限是有限度的。在人民的自由权力受到行政权力的威胁时，司法部门不能以克制主义回避自身维护社会正义的使命。在沃伦(Warren)担任首席大法官的积极能动主义时期(1953年—1969年)，美国联邦最高法院作出的一系列关于民权的判决，积极推动了美国宪政和人权保障的巨大进步。(26)

　　余论：对完善中国紧急状态法治的几点启示

　　“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。没有限制的权力必然遭到滥用，作为行政特权的行政紧急权力更是如此。虽然在“钢铁公司占领案”中，总统也许的确是出于保卫国家安全和公共利益的善良目的，但是正如本案判决意见和赞同意见所表明的，行政部门的紧急权力必须受到制约。美国“三权分立”的特殊宪政结构使得本案的发生和判决成为可能。然而这并不说中国在建立具有自身特色的紧急状态法律制度时，无法参考与借鉴美国在这个问题上的经验。笔者认为，在一般的宪政意义上，“钢铁公司占领案”的判决对完善中国紧急状态法治具有以下几点启示：

　　第一，紧急状态下的紧急权力不是政府某分支的独有或专有权力，而是作为整体的政府的权力，分权制衡的宪政原则必须得到强调，行政紧急权力必须受到来自其他政府部门的制约。因此，在我国已将“紧急状态”列入宪法之后，就需要通过全国人大制定的“紧急状态法”对行政紧急权力的原则、来源、使用前提、条件、程序规则、行使限制和损害补偿等一系列具体问题作出详尽的规范