您正在看的公共管理论文是:论公共政策与行政文化的互动作用。

　　[摘 要]本文提出公共政策可为行政文化的发展营造良好的大环境，对其具有引导功能、强制功能，可促进行政文化的创新;良好的行政文化有利于制定高质量的公共政策，为公共政策的制定、实现减少阻力，有利于更好地把握制定公共政策方法、实现公共政策目标的规律。

　　[关键词]公共政策;行政文化;互动

　　公共政策与行政文化都是意识的产物，是指导政府实践的重要理论，是行政文化的重要组成部分。行政文化具有普遍性、继承性和延续性，渗透到社会生活的各个领域，发生广泛的作用，影响每个人的思想、情感、价值观等，制约着每个人在现实中的行为选择[1]。而行政文化往往通过公共政策来体现、实施。制定正确的公共政策有利于为良好的行政文化的形成、传播及其实现营造良好的大环境;反之，正确的行政文化有利于制定正确、和谐、可持续发展的公共政策。正确的认识二者之间的关系对营造和谐的政府氛围，实施、实现正确的政府行为，树立良好的政府形象，促进社会的快速进步、和谐发展、赢得民心具有重要的理论指导意义。

　　一、公共政策的定义及一般作用

　　公共政策的界定有狭义广义之分，狭义指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施。广义指的是包括法律在内政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配。在此，笔者是指广义的公共政策。公共政策是国家为解决社会公共问题而制定的规划和指南，以调整社会各方的利益关系。公共政策具有政治性、权威性、合法性、层次性、普遍性、稳定性、目标取向性、预见性等特征。公共政策的本质在于分配社会利益，协调相关利益方关系，弥补市场机制的不足，确保利益分配的公平性，缓和、解决社会矛盾、保障社会的和谐发展和持续进步。

　　随着社会的发展，公共政策涉及的范围越来越广泛，基本权益、社会保障、环境保护等已经纳入政府管理权限之中，成为政府决策的重要组成部分。因此，公共政策的功能将越来越多，作用将越来越重要。其具体功能有：(1)规制功能。即从规则的约束功能角度出发。如价格规制、质量规制等。(2)协调功能。调控的主要内容是：集团与集团之间、人与人之间的利益关系，避免社会冲突，影响社会稳定与发展。(3)导向功能。即引导人们树立特定的价值观、人生观、引导人们形成特定的行为习惯。(4)分配功能。即将特定的资源根据政府、社会发展需要分配给特定的利益群体以期实现预定的目标，以确保社会公平[2]。

　　二、行政文化的定义及一般作用

　　行政文化是相对于社区文化、乡村文化、企业文化、校园文化而言的一种具有行政特点的文化形态，主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政道德、行政理念、行政规则、行政环境等各种道德现象、心理现象和精神活动状态。它是行政机关及其工作人员应共同具备和遵守的理想信念和价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种社会准则与行为规范的总称。它具有时代性、社会性、民族性、积淀性、隐蔽性、连续性、普遍性、渗透性，它是一种巨大潜在的无形力量，其影响是持久、无所不在、无时不有的[3]。

　　因此，从概念就可以看出行政文化具有以下作用：(1)引导作用。即引导受众群体形成特定的价值观、人生观，形成特定的行为模式。行政文化一方面通过将共同价值观向行政人员个人价值观内化，使行政组织在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，规范、指导、约束着行政人员的行为。另一方面，受强有力行政文化影响和熏陶的行政人员，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与行政组织保持相同的取向。(2)规制作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则等因素，因此，行政文化在道德上具有良性的引导作用，在行政规则上具有导向、规范、甚至强制执行作用。(3)保障作用。由于行政文化包括行政道德、行政规则、行政理念等既成因素，因而为行政执行、行政人员提供了可参照的模板，为其行政行为提供了底线。因此具有保障正常行政行为执行的作用。(4)辐射作用。行政文化可以通过行政主体与外界的交往，把其作风、精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生重要的影响。可见行政文化作为行政主体的思维方式、目标导向、约束机制，在整个公共政策的制定、实现过程中发挥着重要的作用[4]。其具体作用表现在对行政组织形式的影响、对行政观念的影响、对行政风气的影响。在现实实践中它往往是廉洁行政的保障、高效行政的条件、民主行政的前提。

　　三、公共政策与行政文化的互动作用分析

　　1.公共政策对行政文化的作用分析

　　公共政策由三部分因素构成：决策者、目标群体、受益者。公共政策的法权主体是政府和立法机构，因此公共政策具有广泛的影响性。其具体对行政文化的作用为：

　　首先，为行政文化的发展营造良好的大环境。因为公共政策具有政治性、普遍性、稳定性。因此正确的公共政策一旦得到实施将对积极健康的行政文化提供一个和谐的政治发展环境，促进良好的行政文化的诞生。具体而言，公共政策的政治性为行政文化的发展提供了政治保证;公共政策的普遍性为行政文化的发展提供了氛围形成的基础;公共政策的稳定性为行政文化的可持续发展提供了政策保证。

　　其次，公共政策对行政文化的形成具有引导功能。因公共政策具有目标取向性、预见性，即公共政策的制定具有特定目标。而一般而言，政府制定、实施、实现公共政策往往需要营造良好的舆论环境，而在此过程中政府实现的舆论导向行为往往会对行政文化的形成、发展具有引导作用。而且公共政策的持久稳定性还可促使特定的行政文化的形成。如一项民主的公共政策的实施，在制定时有助于形成公众参与、民主决策的良好氛围，从而有利于民主的行政文化的形成。

　　第三，公共政策对行政文化的形成具有强制功能。因为公共政策具有权威性、合法性，当公共政策具有法律效应时，其对行政文化的形成就具有强制性。一般而言，要引导特定行政文化的形成，只要发挥公共政策的引导作用即可，但出现不良行政文化或者急需形成、发展新的适合社会发展需要的行政文化，减少公共政策执行、实现的阻力，实现预期目标时就需要发挥公共政策的强制作用。很多时候立法机关颁布的法律法规文件便是强制性的公共政策，且具有良性的强制作用，可为良好的行政文化形成提供规则保障。

　　第四，促进行政文化的创新。一个国家、地区、民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶与行政文化有千丝万缕的联系。当社会发展到一定程度，生产关系不能适应生产力发展的需求时，就需要改革相应的生产关系，而行政文化是形成、组成生产关系的重要组成部分，因而就需要改革相应的行政文化，进行行政文化创新。而行政文化的改革与创新不是一朝一夕的事情，是一个长期的工程，此时就需要通过具有广泛影响性、强制性、权威性的公共政策通过公共通行的规则形式来规范行政文化的发展方向，并进行行政文化创新。而在实践中符合社会发展需要的公共政策一旦制定往往能得到广大民众的拥护，相关的行政文化理念、理论研究、实践就会应运而生，从而实现行政文化的创新。

　　2.行政文化对公共政策的作用分析

　　第一，有利于制定高质量的公共政策。行政文化无所不在，对行政活动具有广泛的制约性。尤其是行政人员总是在既定的行政文化背景熏陶下成长起来的，当他进行行政行为时，行政文化因素必然发挥其潜在作用。它对行政主体的行政道德、行政心理、行政意识、行政习惯等具有直接、全面的影响。高尚、廉洁、民主、科学的行政文化将有利于提高行政主体的行政作风，如提高其民主意识，加强其制定政策的可持续发展理念，从而达到提高其为人民服务的思想水平、提升其思想境界的目的。最终有利于制定高质量的公共政策，使其更加符合大众群体的需要，最终起到提升行政主体、实施者以及政府的形象。

　　第二，为公共政策的制定、实现减少阻力。由于行政文化具有引导作用，它对行政主体、公共政策的制定者具有潜移默化、耳濡目染作用。良好的行政文化可极大减少公共政策执行、实现的阻力。因而良好的行政文化应具有创新性、符合时代的发展要求，符合人民大众的利益要求，符合大众追求民主的心理需要。如倡导民主、反对专制;倡导廉洁，反对腐败;倡导公平、公正，反对团体主义、帮派主义。为此就要坚持“三个代表”主要思想，以构建和谐社会为目标来指导行政文化的建设，以营造一个良好的行政文化氛围，为公共政策的制定、实施，及其目标的实现提供一个良好的舆论环境，促进公共政策目标的顺利实现。

　　第三，有利于更好地把握制定、实现公共政策目标的规律。行政文化受历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等因素的影响。这些因素甚至成为行政文化的组成部分，因而使得行政文化具有广泛的影响性。首先它对行政主体、公共政策的制定执行者的行政习惯、思维水平、行政的思想境界、生活作风具有重要影响。其次，行政文化影响到行政体制的建立，而公共政策制定得是否合理在一定程度上也受着行政体制结构是否合理的影响。最后，政府制定的公共政策是政府的行为理念、办事宗旨的体现，关系到民众对政府的形象和声誉的评价。上述现象都可通过行政文化现象表现出来，可间接看出公共政策是否得民心，是否符合社会发展需要，是否有利于掌握公共政策制定、实施的规律，增强公共政策的科学性，促进公共政策目标的实现。为此，行政人员必须树立良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。

　　参考文献：

　　[1]许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

　　[2]劳慧.刍议公共政策之公共性[J].理论研究，2005，(2).

　　[3]迟小华.我国社会转型期行政文化的塑造[J].理论学习，2005，(4).

　　[4]吴月.以人为本：我国行政文化发展的新趋势[J].天水行政学院学报，2006，(3).