您正在看的公共管理论文是:公共政策执行理论模式评析。

　　[摘要]公共政策执行于20世纪70年代成为研究的焦点，学者们从不同方面进行了大量研究，建构了很多理论和模型，可归结为三大模式：自上而下执行模式、自下而上模式和整合模式。然而三大模式各有利弊，公共政策执行理论仍有待发展和完善。

　　[关键词]公共政策执行;自上而下;自下而上;整合模式

　　20世纪70年代前，政策执行被看作是一个黑箱过程，并未受到理论界和实践上的重视。一直到1973年普雷斯曼和威尔达夫斯基出版了《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰破灭的》一书，政策执行研究才逐渐成为理论界关注的焦点。对政策执行的研究可以从不同方面切入，比如组织、因果、行动、管理等，对各家理论进行归类，主要分为下面几大模式：

　　一、自上而下的执行模式

　　自上而下的执行模式是指“强调政策制定与政策执行的分立性，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系”[1]，比如史密斯的政策过程模型、C·E·Vanhoer和D·S·Meter的系统模型等。这种模式的研究起点是政府的决策，其哲学依据是实证主义，以工具论的、乐观主义的和功能性的途径探讨公共问题，假定在既定的时间、资源和信息的情况下，理性的政策分析家一定能够寻找到解决问题的最佳途径。在这里政策是由上层或精英规划或者制定的，他们控制政策的性质、执行机构、外部影响和执行主体，所以这种模式也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”的途径。这种模式承袭了古典行政模式，即认为“行政是机械的”，政治家负责设定目标、制定政策，行政部门的职责就是执行既定的政策，二者的分工是非常明确的，互相独立不受干扰的，所以行政活动应该是中立的、专业的、非政治性的，执行者要保持理性、客观和中立。自上而下的政策执行模式的基本命题如下：

　　1.政策执行具有明确的目标，研究政策目标是否实现及实现的程度如何，目标的实现受到哪些因素的影响。分析执行官员、标的团体和政策目标，解释为什么政策过程出现或者没有出现预期的结果，以便使政策制定者制定的政策能够得到更好执行。

　　2.研究影响政策执行的因素。政策执行过程中会受到很多因素的影响，而在这些因素中一些是至关重要的，一些则影响微小，所以要分析起决定性的因素是哪些以及如何影响了执行进程。

　　3.研究政策的变迁。政策执行是将计划付诸行动的过程，探讨政策的变迁就是在分析经验的基础上研究如何建构新的政策。

　　自上而下的政策执行模式在实践中的应用相当广泛，最适用于设计的公共事务具有全国一致性特点的政策，比如管制型政策和再分配型政策。在民主发展不是很完善、制度不是非常健全的国家，很多政策都是此种模式执行的。一些发展中国家由于经济上的原因制约了其民主政治的发展，市民社会发展不是很充分，社会中介组织发育不健全，公众的参政议政能力不强，所以很多公共政策的执行应用到了自上而下的模式，即使在经济发展较好的发达国家，公共政策自上而下执行模式的应用也很普遍，比如美国的毒性废弃物政策、反恐政策、国防政策等等。

　　然而随着时间的流逝，新问题和新矛盾不断出现，公共政策执行的自上而下模式不断暴露出自身的缺陷。

　　首先，自上而下的公共政策执行模式并不是普适的，因为一些公共政策没有支配性的机关或者法令规章，执行机关不是唯一的，执行主体是多元的，政策本身也是由多个法令和规章共同构成的，所以自上而下的执行模式不能适用于这种情况。

　　其次，自上而下的执行蕴含的是科学管理的泰勒主义，认为执行者不具有能动意识，因此基层官僚、地方执行机关和政策链条上的其他次级执行者和其他非官方参与政策执行的人员就被排除在关注的视野。因此，它过分重视高层领导者制定和规划的能力，忽略了政策执行链条上的每一成员都先天具有的行政自由裁量权和他们因理性经济人天性而可能采取的某些策略行为，低估了他们影响政策目标的实际能力和潜在能力。

　　第三，严格区分制定政策和执行政策在执行过程中是无法继续的，完美的行政执行条件在现实中是不存在的。从主观上来讲，人的理性是有限的，政策制定者的理性也是受自身和外部等多方面影响的;客观上来说，执行政策的资源是稀缺的，信息是存在不对称的。因此，执行中不可避免会出现代理问题，政策在执行中必然会产生变化，公共政策在执行中不是僵化不变的，而要以变迁的观点来解释。

　　二、自下而上的执行模式

　　随着经济、民主政治和福利国家的发展，市民社会不断发育健全，政治和社会之间的互动性和互赖性不断增强，在此背景下出现了自下而上的公(下转第26页)(上接第23页)共政策执行模式，该模式的研究起点不再是政策制定者而是政策过程中的参与者。比如，李普斯基的基层官僚理论、爱尔默的向后推进理论、贺恩和波特的执行结构理论等。

　　自下而上执行模式的哲学基础是后实证主义的，不再寻找放之四海而皆准的通则，承认价值是政策执行中不可或缺的部分，强调通过调查研究，了解差异性然后提供适用于特定情景的设计和计划。“它把注意力放在了那些在政策的制定和执行中，构成政策网络的正式和非正式的关系……在政策过程中，由政府部门关键的私下和公开行动主体所构成的政策子系统扮]着极其重要的角色。与在政策的规划过程中一样，这在政策的执行过程中也是如此。”[2]此模式的基本观点为：

　　1.政策执行的成功与否取决于基层执行机构中的参与者。政策执行不再是政策制定者理论上预想的执行模式，基层官僚凭借其拥有的大量行政自由裁量权、接近执行现场的巨大优势，对政策执行会产生重大影响。所以，政策执行的成功与否取决于过程中的所有参与者和组织彼此之间能否达成共识，执行机构之间能否实现良性互动。

　　2.政策执行的过程是个谈判、交易和妥协的过程，其中，不同的个人和利益集团利用各种资源、表达各自的利益诉求、影响政策执行的进程和效果。所以政策在多元个体和组织的竞争下以妥协的结果形成政策产出，而此时的政策与政策制定者制定的政策已经差别很大了，有时甚至会出现相反的结果。

　　3.计划理性比组织理性更有利于公共政策的执行。传统的公共政策执行只重视组织理性，然而，一个组织可以承担几个或多个公共政策的执行，所以很容易造成本位主义。计划理性是指以计划为中心组织实施政策的资源，从公共政策角度了解每一个计划需要多少执行组织来共同完成，它们之间如何互动，如何相互影响，会出现什么样的问题。

　　自下而上的公共政策执行模式从本体论、认识论和方法论上都对自上而下的政策执行模式进行了批判，创立了截然不同的理论。自下而上的模式因为放弃了政治和行政相互分离的原则，不只看到政策制定者的作用，更强调多元组织间的互动和多元个体的作用和策略活动，因此能够解决自上而下模型不能解决的诸如政策不具有主导结构的执行问题。所以，这种政策执行模式在实践中有很强的指导性，特别是一些市民社会发育良好、制度比较完善、政治民主发展比较充分的国家，比较适用于自我管制型和分配型政策，因为这两种类型的政策具有强调地方特色的本质要求，中央政府授权基层官僚充分的自由裁量权将有助于政策的良好执行。

　　然而，这种政策执行模式面对复杂多变的政策问题依然显现了不足：

　　第一，自下而上的公共政策执行模式关注的焦点是边陲和基层而不是中心和高层，然而在突出边陲和基层时过分强调了其作用，以至于顾此失彼。而对基层官僚的研究也只是着重事实层面上的经验分析，并没有深入其中，对其进行伦理和价值层面分析的研究还很缺少。

　　第二，过分强调基层官僚的行政自由裁量权，但是这种权力的使用并不是一定并且始终对政策执行带来正面积极影响，而如何使他们手中的这种权力成为政策执行过程中的积极因素的研究则相对较少。

　　第三，将政策过程视为一个变动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性(因为没有政策可以评估)，同时也无法进行政策变迁的分析(不存在界定的政策之变迁)。[3]

　　三、公共政策执行的整合模式

　　公共政策执行模式的自上而下和自下而上因为各有所长、各有所短，各自的支持者争论不休。其实在实践中完全自上而下和自下而上的公共政策执行都是寥寥可数的，为了建构一种理论模式整合上面两种对立的模式，很多学者进行了不懈的努力，如李斯特、郭谨、萨巴蒂尔、门泽尔、麦特兰德、瑞恩等。

　　整合模式的公共政策执行“并非只从行政的角度研究如何将计划付诸实施，而是把执行的过程看作是一种把各种政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程……这个领域的研究倾向于把注意力放在政府对特定工具选择的原因和原理及其在未来环境中使用的潜力”。[4]

　　整合模型包括很多理论，其中有代表性的主要是郭谨等学者的府际政策执行模型、萨巴蒂尔的宣导联盟框架。

　　1.府际政策执行模型。郭谨等人于1990年在其著作《政策执行理论与事务：迈向第三代政策执行模型》中提出了这一理论。他们认为政策执行是发生于不同时间和空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，政策执行不仅是发生在官僚机构和府际关系上，还包括不同层级的政府机构和政治单位。郭谨等人认为整合模式应该从理论建构转向为理论考验，应该重视的是澄清概念和相关变量的运作。府际政策执行模型强调的是对政策执行动态的探讨，该模式假定中央与地方政府之间具有冲突或合作的关系、地方政府拥有自由裁量权、不同时间或不同管辖权下有着不同的执行变量。该模式包括三个变量：因变量指地方政府的政策执行，自变量包括中央政府层次的限制和地方政府层次的限制，中介变量指地方政府的决策结果与其自身能力。

　　2.宣导联盟框架。1993年萨巴蒂尔出版了著作《政策变迁与学习：一个宣导联盟途径》，提出了他的理论。该模型以政治系统论、精英理论和学习理论为基础，认为政策执行过程就是改变政策内涵、政策取向学习的过程。它的基本内容为：首先，政策变迁受到外在因素的影响。一种是相对稳定的变量，包括问题领域的基本特征、自然资源的基本分配、基本的文化价值与社会结构、基本法制结构;另外是动态的事件变量，包括社会经济条件和科学技术的变迁、系统治理联盟的变化和其他次级体系的政策变迁。其次，政策执行体系的内在结构是指政策执行中的次级体系，它是政策变迁的内在动力。具有相似信仰和政策立场的行动者组成联盟，联盟成员采取若干宣导与行销策略，来影响政府的政策，希望实现具体的政策产出，这种产出将会反馈回宣导联盟。宣导联盟之间通过政策中介者进行协调形成平衡的政策影响力。第三，政策变迁本身就是一种政策取向的学习过程。政策次级体系内的行动者从互动过程中修正自己的想法或行为，累积互动的经验，从而形成新的信仰体系，这就是一种相互学习的动态过程。

　　整合型的公共政策执行研究力图克服自上而下和自下而上理论之间先天的对立性，但目前还是处在发展中，都还只是概念性模式，理论框架还存在问题，比如模式中的变量是否充分、变量是否具有代表性等，所以能否反映客观现实的状态，能否真正成为整合型的政策执行模式仍然需要更多经验研究和理论修正。

　　参考文献：

　　[1]李允杰，丘昌泰.政策执行与评估[M].台北：元照出版公司?熏2003.

　　[2][4]迈克尔.豪利特.公共政策研究[M].三联书店，2006.

　　[3]曹堂哲.政策执行研究三十年回顾[J].云南行政学院学报，2005(3).