联系我们摘 要：当中国进入制度建设和社会良性变革的第二次转型期，经济发展被一系列社会失衡问题所制约，建设和谐社会要求公共政策的创新。公共政策创新要将人本理念贯穿始终，以平衡战略为指导，配套推进确保社会和谐。当然，创新面临许多阻滞因素，关键在于坚持新的战略思维，以此为指导推进系统的政策创新工程。
关键词： 公共政策创新 人本政策价值理念 平衡战略
公共政策作为权威性的资源配制方式，通过有效和合理的资源配置，着力于解决各种公共问题。针对当前社会转型和改革深化，以及经济社会发展中的不平衡等问题，要求公共政策战略的转型，使平衡发展战略取代长期形成的不平衡发展战略。
一、公共政策创新的背景解析
我国已经进入到制度建设和社会良性变革的第二次转型，改革发展致力于巩固改革成果并推进社会经济良性发展，但发展中的不平衡问题也开始激化。引导并服务于社会良性发展的公共政策应以创新的姿态推进和谐社会的建设。
首先，公共政策GDP取向下成本与效益失衡。很多官员对于问题，认为小事一桩，他们不愿也没有看到：再小的问题，也事关基数极大的民众;对于成绩，往往沾沾自喜于自己治下的经济总量和发展速度，却有意无意忽略了相关的成本。报告中的经济总量在攀升，可老百姓口袋中的钱却不见多，这说明经济质量有问题;当消耗大于贡献，却还走在拼资金、拼资源、拼环境的粗放型的经济增长方式老路上。事实上，经济数字的增长背后有着诸如就业、教育、科技、环保、文化、卫生、社保以及社会公正等许多问题的滞后，而这些问题都关系着人民的切身利益。这是残酷的现实!这些无疑是GDP取向下的公共政策片面发展观的副产品。
其次，效率优先前提下的经济、社会严重失衡。中国经济发展和社会发展存在着“一条腿长、一条腿短”，尤其是公平和效率的失衡，使社会矛盾比较集中，社会危机的某些因素有所增加。2004年“中国社会蓝皮书”指出，中国城镇登记失业率逐年上升，城乡人均收入差距持续拉大，贫富悬殊已为世界瞩目。经济发展了，还有不少人、尤其是农民没有很好地享受到发展的成果，经济发展与社会进步严重不协调。细细察看牵引公众注意力的，不是过去常见的重大政治和经济方面的新闻，而是SARS危机、大小矿难、农民工权益、医疗改革等社会问题。传统政策获得到了部分效率，也丧失了大部分公平，更严重的是有可能丧失民众对政府的信任。政府面临平衡危机。
再次，精英政策导向下强势群体和弱势群体利益的严重失衡。由于权力不能得到有效约束，政府职能没有根本转变，公共政策容易背离公众利益，而谋求有权者自身利益。其中涉及到政府各部门利益扩张普遍化，其中有相当一部分就是地方政府、基层政府。此外，掌握权力和资本的精英，更容易影响和决定政策。由此，异化政策容易出台并且执行不受阻碍，如我国人为造就的城乡分离的二元社会结构。
同时，被质疑、被声讨的政策也拒绝公众的声音，如一些教育政策导致教育领域成为中国第二大暴利行业以及教育乱收费问题成为全国价格投诉的头号热点 。而好政策的执行又往往被打折扣、被搁置、被异化。由此，财富、权力集中程度更大，普通民众的地位在相对下降，而且其中一部分人(弱势群体)的绝对地位也在下降。当权力利益化，官本位体制化时，政策服务于民的功能就会遭受排挤。我国社会经济改革已经到了利益关系调整最关键的时期。如果利益关系调整好了，改革、发展就没有大的问题;如果调整不好，不仅影响改革发展问题，还可能危及社会稳定。尤其是在全面开放条件下，民众通过了解外部世界，更注重人的基本的权利、需求和发展，对公共政策的科学民主提出了更高的要求。二、人本理念应贯穿公共政策创新的始终
政策创新当然可以通过完善相关的制度设计和机制运转达到，但是必须建构在合理、合法的政策发展理念之上，否则，越是完善的配套机制和制度，越能对公共利益构成威胁，而且是来自国家权力的合法侵犯。人本是科学发展观的灵魂和终极价值，人本理念应该贯穿公共政策创新的始终。人本政策价值理念就是公共政策“充分体现对人的关怀，满足人的基本权利和需求，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标” 。
1、公共政策创新过程中落实人本政策价值理念的阻滞因素
首先，一种价值理念的建立尤其是落实需要时间。传统的精英政策和官本位有着积习的政策运行模式，具有传统的渗透力和持久运作的惯性力，与之相适应的政策价值观、运作方式和配套机构人员都阻碍着政策创新。现实的竞争状况对政府和官员的政绩有着压力，它与精英政策导向下的唯经济发展马首是瞻以及官员考核、晋升标准崇GDP有联系。没有相关的制度配套，尤其是政绩考核的改变，人本政策价值理念便可能流于口号。另外对许多迫切需要解决的问题，公共政策制定者和相关的参与决策人的感受也没有直接面对问题的群众那么深切。不能感同身受，那问题就容易在经济发展指标、政绩的面前被忽视掉。
其次，普通民众的话语权太弱小，公共政策对民众利益的聚合功能不强。真正意义上的人本政策需要民众的积极反馈和支持监督。唯有相信民众，依靠民众，中国的事情才会好办，这是中国的现实。一些政府存在着非乱不治的倾向甚至隐瞒、压制的事实，政策因为听不到民众的声音而缺乏预见性和不为民解困。对上访还存在采取“堵”和“压”的办法，政策执行中的异化现象，如拆迁引发的“株连九族”，源头还在于长期以来公共政策强调“公民义务和政府权力”，而非“强化公民权利和政府责任”。
2、人本政策价值理念在公共政策创新中的价值
首先，坚持了人本政策价值理念的公共政策具有最大的正当性和权威性。公共政策具有极强的价值相关性，其价值理念直接影响政策问题和政策目标的确认。公共政策作为社会价值的权威性分配，只有建立在温厚的人文关怀之上，获得民众的普遍认可，才能获得合法性。“以人为本”就是要在于让多数人能够不断地分享改革成果，这是人本政策价值理念的重心。否则，漠视民众的利益、任由社会经济鸿沟的扩大只会导致公共政策失去生存的土壤。随着公民社会日益成长、公众参政意识增强，公共政策更应将其价值理念提升到政策的人本终极关怀之上。
其次，坚持人本政策价值理念是公共政策科学化和民主化的前提。人本政策必然会为民众的呼声和意见提供传递的渠道，使群众的智慧、知识和信息能被充分地吸收，并通过政策制定过程和具体实施增强社会的凝聚力，做到科学决策、民主参与，也大大地提高政策的落实。
3. 人本政策价值理念在公共政策创新中的原则
(1)机会均等原则。每一个人的需要都具有同等重要性，这些需要必须成为公共政策的基础，公共政策的权威性价值分配必须确保每一个人都有同等的参与和共享机会，至少要朝着这个方向努力。我们要清理那些歧视性政策，如户籍制度和导致不公的政策，如特殊优惠政策长期集中地倾向最富裕繁荣的地区;税收政策将天平向外资企业倾斜，保证机会平等。
(2)利益均衡分配原则。公共政策的权威性利益分配突出地体现在政府财政支出上，在中国现今突出要实现的是加大对中西部省份的财政转移支付、加大对城市社会救济和社会保障的投入、加大对“四农”(农业、农村、农民和进城农民工)的支持力度、彰显对弱势的有效救助，追求公平与效率有机统一，构建和谐社会。
(3)充分的民意表达原则。政策体系应当为公民提供尽可能多的制度空间，使社会权力体系达到“一般均衡”状态，拒绝公共领域的“特权”，这需要公共政策过程中的有效的公民参与和民意的表达与真正纳入政策议程，这不仅是民主进程的内在要求，更是在实践中提升政府威信、提高政策可执行性的前提，与各组织和公民建立相互信任、相互支持的政策体系，保证发展的原动力和防范危机。关注民生，为民谋利，民众感受的是人本政策的阳光，从而使人自身成为社会发展的唯一目标，这是人本政策的最生动的表现。
三、平衡战略：公共政策战略思维的创新
长期以来，我国政府重经济建设而轻公共服务，不平衡发展战略导致各种失衡问题。如果放任失衡程度继续加大，经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建，往往出现有增长、无发展，大多数人享受不到现代化成果。当一个系统处于严重的失衡状态时，只要受到一点小小的冲击，就难以正常运转，如SARS的冲击，即把对政府的挑战推到了极限，也考验着公共政策战略思维创新能力。公共政策的平衡战略就是在思维上超越纯粹的经济增长，拒绝短视、孤立和片面，而追求全面、协调与可持续发展，整合经济效率、生态安全和社会公平，落脚于提高民众生活的质量，从而实现以人为本的自然、经济、社会复合系统的持续、稳定和健康发展。
第一，树立宪法权威，为公共政策平衡战略的落实提供坚实的法律保障。
不平衡发展战略人为地造成了许多制度性歧视，如各城市对农民工和外来人口的诸多限制性政策。这些明显具有违宪性质的政策之所以存在并发挥实效就在于宪法权威被弱化、法律精神被漠视。要在战略思维上对公共政策进行创新，树立宪法权威是一个特别好的着力点。事实上，政府过程和政策运作都必须以宪法为根据，这样才能保证实现公民的自由、安全和幸福;没有建立宪法的权威框架，政策就可能会在急功近利中偏离科学发展方向，而且会提高纠偏的成本。
制度的保障是落实宪法权威最有效的方法，要建立对政策的违宪审查机制。首先要清理既存的违宪政策、法律等，真正做到坚决革除一切束缚民众自由而全面发展的体制性弊端，如城乡二元体制。其次，根据宪法精神在政策制定和执行中确保平衡，如实行工业反哺农业、政府补贴农民。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，强调对公民合法权益的保护，也为公共政策平衡战略思维创新提供了依据。
第二，公共政策要从服务于优先经济发展向服务于自然、经济、社会整合发展转变。
首先要求公共政策重新界定服务疆域和服务方式。政策必须适应市场主导型经济的发展潮流，合理利用政策资源，不要认为自己无所不能，要由指挥经济变为服务经济，目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。我国每年政府报告都将GDP列为头条，政府官员尤其是一把手压力很大，致使不少政策致力于引资和项目建设。政府长期倾向于做一些导向性的规划来整合资源，如关注甚至直接通过政策介入产业的提升等，尤其是地方政府。其实，很多政府在产业规划之后都被证明不成功，因为GDP主要是企业的事情，而公共政策真正需要的“有为”是做制度性的建设，为企业发展创造更好的法治环境，公平对待所有企业。苏南模式中的政府正在从‘强势发展型政府’向‘服务型高效政府’转变就是基于这一理念。
其次，政策要执著于平衡社会经济发展。实践清楚地表明，政府能否在推动经济持续、稳定、健康发展中有效地发挥作用，关键是能否妥善解决失业问题、收入分配问题、社会信用和市场秩序等社会问题。问题是在目前我国低效的干部考评与选拔制度下，对一名领导干部来说最重要的是让上级看到自己的政绩，因此，各种政策往往执著于短期效应和经济维度。如讲到绿化，第一个想到的就是种草，很多城市规划都是选择了种草不种树，归根到底还是一种制度选择。不重新进行制度设计，在一个到2050年才能实现的目标与一个短期就可以实现的政绩面前，很少会有优先于社会整体目标的政策出台。加快发展是首要的，但要实现社会经济的和谐发展;要把环境指标、人文指标、社会发展指标与经济增长、引进外资置于同等甚至更为重要的位置，以此来评价各区、各部门工作的优劣，建议建立一套体现科学发展观的发展评价指标体系。
第三，公共政策要为民意表达提供制度化渠道。 传统中国的精英政治将民众一直排除在决策体制之外。不能成为真正决策者的民众，不是充当政策的牺牲品，就是垫脚石。没有真正的民主，就不会有人民的政权，没有人民的
返回 公共管理论文 列表
公共政策创新促和谐社会