您正在看的财政论文是:美国联邦得税政策的变迁。

　　[摘要]美国联邦所得税是美国联邦税制结构中的主体税种。美国联邦税收政策集中体现于美国联邦所得税政策，研究美国联邦所得税政策有助于我们全面把握美国税收政策的走向。美国联邦所得税政策变迁可以划分为六个主要的阶段。

　　[关键词]美国;所得税;政策;阶段

　　在美国联邦税制结构中，联邦所得税占主要地位。从1942年开始，美国联邦税制结构中，所得税占联邦总预算收入约55%以上。如果除去社保收入，约占预算收入的80%以上，近几年甚至超过90%。因此，美国的税收政策，以联邦所得税政策为主。研究美国联邦所得税政策有助于我们全面把握美国税收政策的走向，使我们更加清晰地理解美国税收政策走向对美国经济乃至全世界经济，包括对我国经济的影响。笔者认为，美国联邦所得税从建立之后，发展到现在，可以划分为六个主要的阶段。

　　一、1913年至20世纪40年代融资性的联邦所得税的建立与调整

　　1913年联邦所得税的合法产生，首先是融资压力的需要。按照1913年以前的宪法，议会只有在将直接税依据各州的人口平均分配的情况下才可以开征直接税。由于这个原因，1894年议会通过联邦所得税时，立即引起了激烈的争论。这是因为所得税是按照所得来征税，而不是按照人头征收的，故不可能做到按照人口在各州平均分配税负。1895年，美国最高法院判决议会通过的所得税法案因违反宪法而取消。由于没有了所得税收人，国内其他税种增收又非常困难，使得联邦政府不得不提高关税来增加收入，关税成为1896—1910年联邦政府增收的主要来源。但依靠高水平的关税和货物税不利于经济的良性发展，而且过高的货物税会加重穷人的税收负担。由于农业地区的农场主害怕以财产税特别是土地税作为政府增收的新税种，代表农场主利益的议员就提出了重新开征所得税的建议。最终，代表西南部农业和农场主利益的西南部的议员和代表东北部地区工业所有者利益的议员之间展开了激烈的争论。议会讨论的结果，导致了第16次修宪。第16次修宪的内容是：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计。”1913年，36个州确认了这次修宪。第16次修宪导致了联邦所得税的合法诞生，使所得税不必考虑每个州的人口因素。1913年10月，议会通过了一个新的个人所得税法，最低税率为1%，最高税率为7%。但当时仅不到1%的人缴纳个人所得税，所得税筹集的收入非常有限。

　　相对于个人所得税来讲，公司所得税诞生的时间早一些，于1909年颁布。但公司所得税是以公司形式经营企业的特殊优惠为理由而开征的。因此，从这个角度来看，此时的公司所得税更像一种政府规费，并不是宪法意义上的所得税。

　　到了第一次世界大战时期，美国政府的支出需求大大增加。为了筹集足够军费，1916年议会通过了一项收入法案。这项收入法案使个人所得税最低税率由l%提高到2%，最高边际税率由7%提高到15%。1917年又通过了一战收入法案。该法案降低了宽免和扣除，大大提高了所得税的税率，个人所得税最高边际税率高达67%。1918年，税率又再次提高，最高边际税率提高到77%。这些增税法案，使得联邦财政收入大幅提高，由1916年的7.6l亿美元提高到1918年的36亿美元，达到GDP的25%。但是，即使在1918年，也仅有5%的居民缴纳所得税，虽然所得税占到联邦税收收入的1/3。

　　第一次世界大战结束后，美国经济开始恢复。到了20世纪20年代，经济出现非常繁荣的景象。所得税收人大幅上升，议会连续五次削减了所得税率，使得最低税率又恢复到1%，最高税率下降到25%。联邦税收负担下降到GDP的13%。税率的削减带来的减税效应，又反过来进一步刺激了经济的增长。

　　1929年lO月，股票市场发生崩溃，大萧条开始。由于经济的萎缩，联邦政府收入大幅下降。1931年，赤字高达27亿美元。为了平衡预算，1932年议会通过了不适宜的增税税收法案，大大提高了所得税税率。但财政收入不增反减。1932年，联邦政府收入仅为19亿美元，与1920年的66亿美元相比，下降了2/3强。1936年，议会继续提高税率来增加财政收入。到1936年，个人所得税最高税率提高到79%。

　　1941年12月8日，美国宣布对日本开战，进入第二次世界大战时期。在第二次世界大战爆发之前，为了防御和其他的军事需要，1940年和1941年连续两次提高了所得税的税负，到1945年战争结束时，由于所得税税基的不断扩大和税率的进一步提高，所得税已面目全非了。税收宽免和扣除的减少，导致应税所得仅500美元的纳税人的所得税税率已达23%，而应税所得超过100万美元的纳税人的所得税税率更高达94%。不断增税的结果，使得联邦税收从1941年的87亿美元增加到1945年的452亿美元，联邦所得税占GDP的比率由1941年的7.6%上升到1945年的20.4%，个人所得税的纳税人也从1939年的400万人增加到4 300万人。另外一个变化就是个人所得税实行源泉扣缴，恢复到内战时期的征管方式。这使得个人所得税的透明度降低，隐蔽性更高，政府更容易增加税收。

　　二战结束后，在一片反对声中，议会不断地削减所得税税率，使得联邦税收占GDP的比率从1945年的20.4%下降到1950年的14.4%。

　　由以上分析可以看出，从联邦所得税建立到20世纪40年代，联邦所得税政策的变化基本上反映了财政支出需求的要求，是融资性的政策调整。

　　二、20世纪50年代“周期性”的联邦所得税政策调整

　　从20世纪50年代开始，税收政策除了作为政府筹集收入的工具之外，还被用作政府稳定经济和刺激经济的手段。政策决策者逐渐认识到经济周期的规律，为了熨平经济波动，保持经济的稳定健康发展，税收政策和支出政策就作为了稳定经济的备用工具。财政政策的目标不再是为了实现某一财政年度的平衡，而是为了在一个经济周期内实现平衡。

　　1953年7月艾森豪威尔就任美国总统。在上任之前，杜鲁门总统留给他的预算是786亿美元的联邦支出和99亿美元的赤字。艾森豪威尔认为当时还存在通货膨胀的危险，因此，当国会打算提前实施尚未生效的个人所得税削减方案时，遭到了艾森豪威尔的反对。艾森豪威尔最终赢得了胜利。与此同时，艾森豪威尔还推迟了消费税和公司所得税的削减时间。这一系列紧缩性的财政政策导致了经济衰退。衰退时间持续了将近1年(1953年6月一1954年4月)。1954年1月，联邦政府实施了国会原先建议提前实施的税收削减。1954年，国会还通过了对1939年生效的《国内收入法案》的彻底修订，使得宏观经济要求增减税收时不必修改税法。该次修订还包括了10亿美元的减税，有助于经济恢复。但其扩张效应被10亿美元社会保障税的增加而抵消。可见，1953—1954年的联邦所得税改革没有实现反周期的要求，虽然此时政府本意是希望通过财政政策包括税收政策来实现周期性的目标。

　　三、20世纪60年代“需求性减税”的联邦所得税政策调整

　　20世纪50年代，艾森豪威尔实行“补偿性”的财政政策，但由于种种失误，导致经济长期停滞不前，史称“艾森豪威尔停滞”。肯尼迪总统经济顾问委员会主席赫勒认为“艾森豪威尔停滞”的根本原因是经济中存在大量闲置的资源，使得实际产出和潜在产出之间存在一个很大的缺口，也就是所谓的“产出缺口”。赫勒认为，缩小产出缺口可通过扩大支出或减税等总需求管理的方式进行。但赫勒更加注重扩大政府支出的措施，因为他认为，与减税相比，政府支出的增加具有更大的乘数效应。但是，在当时，扩大政府支出的难点在于国会很难通过。因此赫勒认为，在当时的背景下，只能求助于减税来刺激经济。

　　减税方案被接受还有另外一个原因，就是20世纪60年代初美国面临着国际收支平衡的困难，不敢贸然采用放松银根降低利率的办法刺激经济。这次减税就是所谓的肯尼迪——约翰逊减税，使个人所得税税率由20%-91%的范围降到14%-70%，公司所得税率从52%降到48%。由于这次减税的主要目的是为了刺激总需求，所以，可称之为需求式减税。

　　四、20世纪80年代“供给性减税”的联邦所得税政策调整

　　20世纪60年代末至20世纪70年代期间，宏观经济出现持续的滞胀，是美国经济最痛苦的时期。从1973—1980年，消费物价指数平均每年上涨9.3%，失业率在70年代平均超过6%，美国人实际收入下降6%。1979年，通货膨胀率高达13.3%。在滞胀面前，凯恩斯主义束手无策。这是因为不存在凯恩斯主义发挥作用的前提条件——失业率和通货膨胀之间反向交替运动的菲里浦斯曲线，降低通货膨胀可能会增加失业成本，而降低失业率的努力则会增加通货膨胀的危险，使得凯恩斯主义顾此失彼，左右为难。整个20世纪70年代，在联邦财政支出政策方面，联邦政府左右摇摆;在税收方面，联邦所得税改革没有什么大的作为。相反，由于所得税的许多扣除、宽免和抵免没有指数化的机制，持续的通货膨胀导致了所得税有效税率的不断爬升，反过来阻碍了经济的恢复步伐，使得经济状况更加恶化。为了减轻通货膨胀导致税率爬升的程度，联邦政府进行了多种多样的税收政策调整，使得减税政策泛滥成灾，随意性强，有时甚至互相矛盾。实际上，这一阶段并没有重大的税制变化方面的立法。整个20世纪70年代，联邦所得税税收政策是无所作为的。

　　1981年，里根上台，就此大规模的税制改革拉开了序幕。国会通过的税改法案即《1981年经济复兴法案》的主要内容包括：第一，从1981年lO月1日起，实行5-10-10税率削减计划;第二，从1985年起，对税级、个人宽免额、标准扣除，根据通货膨胀率，实行指数化调整;第三，缩短折旧年限，促进固定资产投资回收速度;第四，实行鼓励储蓄的政策;第五，降低遗产与赠与税税负。从上述该内容可以看出，该法案是减税性的，里根总统试图通过减税来使得经济重回良性增长之路。由于里根总统的经济政策主要是受到了供给学派的影响，所以，里根减税性的改革可称之为供给性的减税。

　　虽然《1981年经济复兴法案》在降低最高边际税率、促进投资和经济增长方面取得了较大的成绩，但是，联邦所得税制的复杂程度没有改观，税制中存在着大量的扣除、抵免、减免和不予课税的规定。而且，该法案大幅降低边际税率的减税政策导致了高赤字，如果继续降低税率而税基不作大的调整，那么，赤字将会由于税率的下降而扩大。但是，在个人所得税最高边际税率仍然高达50%的情况下，降低最高边际税率的方向还是受欢迎的，正是由于这些原因，以简化税制、扩大税基、降低税率为主要特征的《1986年税收改革法案》通过了。

　　1986年税制改革法案是按照收入中性要求来设计的，即既不增加总体税负，也不减少总体税负。但有观点认为，1986年税制改革法案的贡献在于降低了最高边际税率，使税收因为税基的扩大不减反增。

　　里根政府1981年减税和1986年的税制改革使20世纪80年代美国的经济发生了重大的转变，扭转了70年代高失业率、高通货膨胀率并存的“滞胀”局面。然而减税带

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