您正在看的公共管理论文是:公共危机管理中的平战结合：应急与应战的一体化。

　　【摘要】 本文主要阐释了公共危机管理中“平战结合”的含义，分析了战争与公共危机之间的关系，论述了应急与应战一体化的必要性和可能性，并结合我国实际情况进行了一些思考，认为:我国公共危机管理中应急与应战的一体化程度有待于进一步提高。

　　【关键词】公共危机;平战结合;应急;应战

　　随着经济全球化进程的快速发展，影响国家安全与公共安全的不稳定因素日益增多，局部战争与武装冲突不断，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全突发事件发生的频率高、危害的程度大。同时，我国正处于社会转型时期，经济发展不均衡，社会矛盾积聚，各类危害公共安全的突发事件屡有发生，这些都对社会主义和谐社会的构建提出了严峻的挑战。

　　在这种国际、国内形势下，公共危机管理或称应急管理受到了各级政府的高度重视，各种应对公共突发事件的预案纷纷出台。作为紧急情况下的非常态管理，公共危机管理必须能够迅速、有效地调动一切人力、物力和财力，化解、应对、处置风险和危机，确保社会公众的生命与财产安全。这就要求我们在公共危机管理中贯彻平战结合的理念，做到“平时应急，战时应战”。

　　1. 应急管理“平战结合”的含义

　　“平战结合”既是国防经济学中的一个重要命题，也是我国国防建设中所遵循的一个重要原则。众所周知，战争的爆发将导致国防需求的急剧膨胀，而战争的结束又会造成国防需求的突然回落。为此，一个国家的经济需要在战争来临时能够迅速地由平时状态转入战时轨道，否则，国家安全就会受到威胁;同时，一个国家的经济在战争结束后也需要能够尽快地由战时状态转入平时轨道，否则，国家的经济建设就会受到影响。基于这种考虑，一国需要兼顾国防建设与经济建设，建立快捷、有效的国防动员体制，寓国防建设于国家整体的经济发展中，做到平时与战时有机地衔接，进而取得国家安全效益与经济效益的双赢。

　　新中国成立之初，毛泽东、周恩来等老一辈无产阶级革命家就为我国国防工业的发展提出了“军民结合，平战结合，军品为主，以民养军”的16字方针，要求国防生产要兼顾军民两用，力争能军能民。1982年1月，邓小平根据当时国际战略格局的演变和我国的具体国情，提出了国防工业发展的新16字方针，即“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”。至今，“平战结合”的原则仍然指导着我国国防建设的理论与实践。

　　应用到公共危机管理中，“平战结合”有两层含义：第一，在经济建设与社会发展中，政府应该具有深刻的危机意识，居安思危，将常态管理与非常态管理二者统一、协调起来，本着“预防为主”的原则，争取在常态管理中使潜在的危机消弭于无形或者为成功地应对、处置公共危机奠定良好的基础，简言之，就是实现常态与非常态的一体化。比如，市政府为了确保城市的运行安全，在制订城市规划的时候，就要将抵御自然灾害的能力作为一个重要因素来加以考虑。第二，政府在公共危机管理工作中，从系统的观点出发，既考虑非战时紧急状态的需求，也考虑战时紧急状态的需求，实现应急与应战的一体化，以便在战时与非战时紧急状态下都能够迅速整合各种可动员的资源，提高国家经济与社会发展的整体抗逆水平，确保国家安全与公共安全，简言之，就是实现应急与应战的一体化。

　　本文主要探讨应急与应战的一体化问题。实现应急与应战的统一，这可以使我们整合各种军事及民用资源，避免机构的重复设置，获得两个方面的收益：一方面，在国家面临外来侵略时，我们就可以调动全民族的力量，打一场现代意义上的人民战争，赢得军事斗争的胜利;另一方面，在突发事件来临时，可以有效地调动军事力量，有效地化解、应对、处置公共危机。

　　2. 战争与公共危机的关系

　　根据国际著名的危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔的研究，危机是指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们做出关键性的决策”[1]。按照所影响的范围，危机可以被分为组织危机、地方危机、区域危机和国际危机。由于民族国家是国际社会的行为主体，加之二战结束后美苏两个超级大国展开了旷日持久的冷战对峙，危机研究在20世纪后半期相当长的一个时期内是在国际关系学领域展开的，主要是国际危机研究。在这个领域，西方学者出版了一大批有影响的学术著作，如格雷厄姆·阿里森的《决策的实质：阐释古巴导弹危机》等。其中，冲突与战争是国际危机重要的研究课题。可以说，国际危机研究与自然灾害研究一道成为人们探索公共危机管理的初始阶段。公共危机研究与战争研究有着渊源关系。　20世纪90年代以来，由于经济全球化的飞速发展，传统安全因素与非传统安全因素共同对人类社会的生存构成了严重的挑战：一方面，局部战争和武装冲突接连不断，其中大规模的地区性局部战争就有海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争以及伊拉克战争;另一方面，生态安全、经济安全、能源安全、信息安全、食品安全、公共卫生安全、反恐等问题成为人们关注的话题。人类社会的不确定性、不稳定性增强。与此相应，人们对安全问题的研究出现了泛化的趋势。“随着全球化时代的到来，国际社会行为主体多元化成为现实，安全研究的领域逐渐扩展。从纵向来看，如果我们把安全问题看作是从个人到国家、国际社会的立体结构，就会发现安全对象出现向垂直两端发展的趋势，更加强调位于最上端的全球(国际体系和国际社会)安全和最下端的人(国家和国际社会最基本的单位)的安全。从横向分析，如果我们把传统的安全问题仅局限于主权完整和军事安全的话，现在出现了向众多领域蔓延的明显趋向。”[2]

　　在经济全球化背景下，人类社会的交往日益密切，国际安全、国家安全与公共安全的关联是密切的、区分是模糊的，其核心都是确保人类的生存安全。一般来说，战争可以被分为国际战争和内战。按照传统意义理解，战争属于国际安全、国家安全的研究范畴。但是，战争可以被看作是公共危机的一种极端形式。无论是国际战争还是内战，都会极大地扰乱社会公众的社会秩序，严重威胁社会公众的生命与财产安全。而且，一国的公共危机在失控状态下有可能会升级为内战或蔓延出国家的地理疆界、引发国际战争。可见，政府要树立一个“大公共危机”的概念，不仅要思考如何应对自然灾害、灾难事故、公共卫生事件、社会安全突发事件，也要思考应对战争，并将应急与应战加以综合考虑，争取实现平、灾、战三种体制的灵活转换。

　　3. 应急与应战一体化的必要性

　　目前的经济全球化是西方发达国家主导的。它们在经济全球化进程中推行鼓吹市场化、私有化与非管制化的新自由主义，导致了一系列的矛盾和负面影响：全球贫富差距拉大，南北矛盾突出;人类赖以生存生态环境遭到严重破坏，自然灾害频发;全球经济中存在着大量的泡沫成分，容易引发金融危机;经济全球化边缘化群体心理失衡，恐怖主义泛滥，等等。罗森塔尔将今天的世界描述为：“不可预测的”(UneXPected)、“不可规划的”(Unscheduled)、“前所未有的”(Unprecedented)、“不可控制的”(Unmanageable)。[3]这导致了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全突发事件等公共危机的频发及世界各地的兵燹不断。公共危机管理就是政府通过一系列的管理行为，针对这种不确定性、不稳定性，最大限度地预防危机的发生或实现危机损害的最小化。因此，国家政府需要在管理公共危机的过程中，在响应级别上对战争和一般性公共危机有所区别，同时将应急与应战从整体上、源头上加以统一把握。

　　现代高技术局部战争多以突袭开始，持续时间短，要求速战速决，体现出“首战即决战”的特点，带有很强的突发性。这不仅要求作战部队需要较强的快速反应能力、应急机动能力，也要求一国能够迅速地进行国防动员，迅速地整合人力、物力、财力，将国防潜力变为国防实力。如果我们能够在公共危机管理中推行应急与应战的一体化战略，就有助于我们借助政府的危机管理来强化国防意识，提高国防动员能力，增加打赢未来战争的胜算。

　　不仅如此，现代高技术局部战争不再以攻城掠地、杀伤敌人为首要目标，而以摧毁敌方的抵抗意志和能力为主要任务。早在1988年，美国空军副参谋长助理约翰·沃登就在《空中战役》一书中，将军事打击目标依次分为由内向外的五环：国家指挥中心、能源设施、交通设施、民心和军事力量。[4]水库、大坝、电站、化工厂、炼油厂、通信网络、交通枢纽等重要经济目标、基础设施的安全与防护，既是平时公共危机管理部门所关注的重点领域，也是战时军事打击的重点领域。

　　还有，现代高技术局部战争在海、陆、空、天、电、磁多维空间同时展开，信息战、电磁战、心理战等战法交互使用，所造成的严重后果与自然灾害、灾难事故、公共卫生突发事件等日益趋重，原因是西方发达国家利用高技术手段，不断地开发新式武器，包括微波武器、基因武器、激光武器、气象武器、人工智能武器、电子病毒武器等。比如，基因武器利用脱氧核糖核酸技术改变非致病微生物的遗传物质，以产生具有显著抗药性的致病菌，并利用人体特征差异使其对特定遗传型的人体具有致病作用，是一种残酷的、大规模杀伤性的、破坏性的种族灭绝武器。2002年3月，阿富汗北部接连发生强烈地震，莫斯科一家地球物理学研究中心专家认为，美国在阿频频使用的重磅炸弹是导致地震灾害发生的原因。

　　总之，现代高技术局部战争的演化要求公共危机管理的平战一体化。应急与应战都需要一种组织严密、指挥高效、反应灵活的机制以调度各种经济、社会和军事资源，最大程度地维护国家安全和公共安全。目前，世界许多先进国家都从国家安全战略的高度出发，积极推动公共危机管理的平战结合。举例来说，作为美军的战略卫生系统，美国的“国家灾害医疗系统”由上千家民间医院在自愿的基础上组成，可以在灾时和战时提供10万张床位。这同时提高了美国的灾难救援能力和战场救护能力。

　　4. 应急与应战一体化的可能性

　　4.1 军队的职能、特点为公共安全管理中的平战结合提供了组织保障

　　《中国军事百科全书》对“军队”的含义做了如下的界定：“军队是国家或政治集团为准备和实施战争而建立的正规的武装组织，是国家政权的主要成分，是执行政治任务的武装集团，是对外抵抗或实施侵略、对内巩固政权的主要暴力工具。”[5]从这个定义来看，军队除了作战之外，具有对内维持政权稳定的功能。各种公共危机不同程度地影响着国家政权的稳定性，因而，军队应该在公共危机管理中发挥作用。此外，军队高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，具有强大的快速反应能力、应急机动能力，可以在处突维稳方面大有作为。

　　一个国家随追求的目标大致可以被归为两类：生存问题或安全问题，发展问题或经济问题。当前，世界无不在探索如何以最小的经济成本实现安全效益的最大化，力争做到经济建设与国防建设的协调发展。军队履行公共危机处置的职能，就能够以一定数量的军费开支满足应急、应战两种需求，一石二鸟，符合经济效益最优化的原则。

　　日本是个地震、海啸等自然灾害频发的国家，其自卫队的主要职责之一就是应对“大规模灾害等各种事态”。在阪神-淡路大地震、东京地铁沙林毒气事件等公共突发事件中，自卫队都承　　4.3 国防动员理论与实践为公共危机管理中的平战结合奠定了制度基础

　　在公共危机管理中，社会动员工作的重要性日益突出