您正在看的政治理论论文是:政治学视野中的公共政策价值。

　　内容提要：就现代政府而言，公共政策的价值取向大多以功利主义伦理学为基本依据，秉持为最大多数人谋取最大的利益的核心原则进行政策效果评估。尽管这种方法论有着简洁，明了的效果，但是它却无法平衡大多数人的利益和少数人的代价。本文以政治学的视野出发，力图阐明价值，利益之间的内在联系，从而弥补功利主义方法论的先天不足。

　　关键词语：价值 利益

　　美国政治学学者戴维?伊斯顿从政治学系统分析论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因而得出：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一定义突出了三个思想：

　　1.制定公共政策是为了价值分配

　　2.分配的范围是全社会

　　3.分配的影响力是权威性

　　很显然，这种理解是从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的分配功能，在这里关于“价值”的理解是最宽泛的，它包括了一切有用的资源。这种理解暗含着一个基本的政治学的假设，即利益及利益关系是人类社活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。那么要实现“对全社会价值作有权威的分配”的公共政策的主体在行为中必将是“趋利弊害”的，也就是说有要求达到“利益最大化”的价值取向，这样政策的效果才能凸现。但是必须指出的是政府在利用公共政策去保护，满足一部分人的利益需求的同时，抑制、削弱了甚至是打击了另一部分人的利益，以达到一种新的利益结构。这种主张本质上体现了功利主义的价值取向。

　　一、对戴维?伊斯顿的公共政策价值的追问

　　“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，换言之，一项政策的实质在于通过其本身不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们，这种定义天然地存在着缺陷。

　　追问一:公共政策仅止于分配吗?公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗?与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在?我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1)政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务。2)通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。WTO本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠。3)通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

　　追问二：全社会的价值都能够分配吗?在戴维?伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值;财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人为价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。

　　追问三：以什么样的价值体系进行分配?从逻辑上说，政府首先必须起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配。换言之，政府根据什么标准分配社会价值，这是很值得研究和商榷的，不可一概而论。

　　追问四：价值的分配对象一定是或选吗?在戴维?伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形;二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值;三是只有非受益者，没有受益者。比如阿富汗塔利班政权，在国内推行强权压制，在国际上又庇护恐怖组织，最后造成以美英为首的“反恐”联合军队的空中地面的沉重打击。国内的强权政策没有给阿富汗人民带来福祉，反而造成了国力衰微和民生凋敝，可谓内忧外患。这就是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策并非分配的或选性。

　　综上可见，戴维?伊斯顿的这种顺应功利主义价值引导的主张，更多地顾及眼前利益而不是长远利益，更多地关注政策的经济利益，而忽视政策的社会效益，更多地关注生产力的发展，而忽视社会精神生活的享受，从本质上没有完成平衡利益，所以有着明显的弊端，并且是经不起追问的!

　　二、功利主义价值取向的形成和其优点

　　在政治学理论当中，现代公共政策价值依据主要是来自古典自由主义(Classical Liberalism)的界定，而后者植根于深厚的英国经验论哲学传统，以功利主义为其基本的出发点。秉持功利主义伦理学的学者，以行为所能带来的效果来衡量该行为的价值，属于行为的“效果论”(Consequentialtheories)。他们认为，在现实生活中，过多地讨论抽象的道德规范是没有意义的，作为理性、自利的个人，他的最大追求就是趋利避害，寻求自身的“快乐”(pleasure)。因此，如果一项行为，能够给行为者或行为所涉及到的人(peopleconcemed，involved)带来快乐，并进而给全社会带来“最大多数人的最大快乐”，它就是道德的。

　　回顾现代政府的政策实践，我们发现，功利主义较之传统的道德理想主义而言，因其便于操作，实际上已经成为公共权力运行的价值判断标准。归根结底，这种选择是近代以来社会经济生活的必然要求，也是与现代政府为更好地履行其职能而作出的当然选择。

　　现代政府建立在资本主义自由市场经济的基础之上。为了保证市场的正常运转，当时的思想家们重新诠释了政府的起源和基本的职能。洛克(JohnLocke)在《政府论》一书中，对此就作了经典性的论述。他论证道，在人类进入政治社会之前，存在着一种“自然状态”(naturalstate)。在这种状态下，人们虽然过着自由、理想的生活，但是由于缺乏有权威的公共裁判者，当发生争端或它的成员受到伤害时，就有无法进行申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免并挽救自然状态的种种不方便，人们通过订立社会契约(socialcontracts)，让渡出一部分天赋的基本权利，共同形成政府的公共权力。但是，人的自由、平等和财产权仍然得以保留。政府作为行使公共权力的公共机构，其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利;而一切都只是为了公众的福利。”

　　近代以来的民主政府皆秉持这一信念，通过宣告“为大多数人谋福利”这一目标而获得政权的合法性。这样，公共权力不再是君主或少数统治阶级推行自己的意志、对社会进行控制和压迫的手段，它最基本的职能是服务，是作为社会冲突与纠纷必要的处理者和裁判者而存在，是社会自由运转之外的一个补充力量。尽管随着科技的发展，社会分工的日益细化，社会生活的日益复杂化，政府的管理触角伸到了越来越多的领域，它的职能仍大致规范于“纠正市场缺陷，提供公共物品，维护公共秩序”三个方面。政府职能的履行是通过输出公共政策来实现的，因而，一个合理合法的公共政策必须与政府的宗旨相吻合，即它必须符合社会大多数人的最大利益，以这一功利主义的准则为基本的衡量标准。

　　功利主义的突出优点主要表现在：

　　1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求

　　2、对幸福和追求快乐生活的推崇

　　3、政府以公共权力主体的角色出现，使政府的职能与行为最大限度地社会化

　　4、以“效果论”来评价公共政策的价值鲜明可见

　　5、以定量的方法来分析公共政策以及行为结果是对社会科学的丰满

　　三、功利主义公共政策的悖论

　　一座小城陷入了极度混乱和经济贫困，失业人数剧增，领导混乱，公民生活悲惨。只有使一小部分公民沦为奴隶才能解决所有重要的社会问题。实现奴隶制度会使社会幸福水准普遍提高，甚至奴隶在物质方面的境况也不会比先前更恶化。但是，奴役少数人，使之为大多数人服务显然是不道德的。大多数人无权以这种方式对待少数人”。当然，这个反例证描述的是一种虚拟的极端化的情形，但是它已经相当深刻地暴露出功利主义伦理道德上的严重缺陷--为了达致社会中大多数人的幸福，为了维护大多数人的利益，我们可以“道德地”忽略或侵害少数人的权利和利益。

　　所以功利主义的价值取向在理性化程度高、强制性高的公共政策中，往往导致某些群体和个体产生倒退性的失范行为，这种失范行为的表现集中于两个方面：只讲物质利益的追求，拜金主义严重，不讲精神利益;只讲个人利益，不顾集体与国家利益。公共政策的本质要求是要在不同的利益关系与利益矛盾中，寻求出平衡利益关系，解决利益矛盾的量与质的规定，以约束和规范多元利益主体。因此，在维护大多数人的利益的同时，无法控制少数人的利益，补偿他们的代价，在解构一种旧价值的同时，没有能力去建立一种新价值，以此达到利益的平衡。这是功利主义价值取向上不可摆脱的缺陷。

　　四、政治学视野中的公共政策价值

　　(一) 透析价值

　　根据辩证唯物主义关于“存在决定意识”的哲学原理，价值是一种观念形态，是人们的社会存在之于人们的意识的一种反映。价值之于个体是关于事物好与坏，对与错，优与劣，强与弱，多与少的一种主观认定，之于群体则是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。同时价值还是主观思维沉淀的产物，亦是一种思维定势，它表现为一定的主体所具有的不依具体情况的改变而转移的期望，肯定，支持或反对，放弃，厌恶的评价标准。

　　总之，价值的本质是主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用。

　　(二) 公共政策的价值的确认和导向原则

　　价值标准，价值组合，价值对抗，价值假定，价值分析，价值判断，价值取向，价值分配等价值问题构成了现代公共政策的基石。可以认为，一切公共政策都是为了寻求价值，确认价值，实现价值，创造价值，分配价值。

　　政府所做的事业是社会的公共事业，基本目的是最大程度地满足社会广大群众的物质与文化需要。马克思主义理论指出，“人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，越是同活动的主体的需要相一致，人们所激发的潜能也就越大。所以政府所制定的政策价值取向是为社会不同群体的实践活动提出行动导向，离开了导向，就失去了政策存在的意义。但是这种导向是有原则的：

　　1、合规律与合目的性的统一。通常人们都按照自身需求去进行价值选择，千方百计地要求实现其目的，但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合，即合目的性与合规律性想统一。

　　2、社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具，公共政策要具有保障社会稳定、发展的功能。协调不同的人的需要与利益，就个体需要或价值，会处于矛盾状态，只讲个人选择，不讲社会选择，或者只谈社会选择，不谈个人选择，都有其片面性。

　　3、兼顾与急需的统一。任何选择，不是无重点的，比如，对于那些多数人温饱尚无解决的贫困地区，当地政府的政策价值取向首先是脱困，而对于那些温饱早已解决的地方，其政策取向却是奔小康。急需解决什么，兼顾解决什么是不同的，但突出重点，兼顾一般是必须坚持的。

　　确认政策的价值涵义关键在于确认价值的性质，目的及其利益的倾向。在这里，主