您正在看的中国政治论文是:乡镇政府行为扭曲的成因分析及对策探讨。

　　内容提要：乡镇政府内在自利性的极度扩张，而外在表现为政府行为的经营化。乡镇政府的自利性通过经营化表现出来，出现了"目标替代"现象。这样，乡镇政府就异化为一种"谋利型政权经营者"。文章就此提出相应的对策并作进一步分析。

　　关键词：乡镇政府 自利性 经营化 压力型体制 公共财政

　　一、自利性与经营化：乡镇政府行为扭曲的根本原因

　　1、乡镇政府自利性的扩张

　　政府自利性则是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。它包括政府中的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求，更明确地说，它表现在两个层面上：一是政府官员的自利性，二是政府组织的自利性。可见政府组织总是具有双面性，一方面它是社会公共组织，代表社会公共利益;另一方面，政府又具有"经济人"自利性的一面。詹姆斯.麦迪逊深刻地洞见到人和政府的自利性，所以他说："如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。"[1]对于政府来说，它有其自身合理的利益要求，因为政府面临着社会公共事务的管理和公共政策的贯彻执行，必须以一定的经济利益为基础，才能履行这些功能，这是政府的合理利益要求。当这种合理的利益要求超越公共利益，就必将走向它的反面，表现为政府自利性的扩张和公共利益的相对萎缩。

　　具体到乡镇政府来说，在计划经济体制下，强有力的意识形态控制和有限资源的硬性约束使得乡镇政府的自利行为基本上没有表现的机会。可是在市场经济体制下，简政放权，财政包干，乡镇政府有了自身利益，自利行为也有了表现的机会。而在财政困境下，乡镇基层组织更是出现一种令人忧心的变化：在运作过程中，越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。[2]另外由于它处于乡村社会的最基层，显得"天高皇帝远"，不能正常地衔接在国家的政治行政管理体制中与上级政府协同运行。这就为乡镇政府自利性扩张的留下了很大的自主空间。在利益的直接驱动下，或是为了乡镇政府官员的政绩或是为了提高自身工作人员的福利水准或是为了一己之私利，于是乡镇政府会尽量提高行政成本来提供公共服务，因为扩大化了行政成本，乡镇政府的自利性很容易得到满足，结果是行政效率低下，而乡镇政府支出日益高涨。为了支付不断增长的行政成本并不断地满足乡镇政府自利性的需求，乡镇政府就会千方百计地利用自身的资源优势等来创造自身的利益。

　　首先乡镇政府利用手中掌握的自由裁量权的弹性来设租、寻租，谋取自身利益。"自由裁量权是行政法的核心。"[3] 可在现行的法律规范中并没有对自由裁量权的运用给予明确的规定。乡镇政府常常也因此而表现为恣意妄为、任意收费、随意罚款、肆意处罚、不当干预等行为，这样自由裁量权在一定程度上成为乡镇政府人治因素扩张和自利性扩张的合法借口和正当理由。其次，乡镇政府利用自身对公共事务治理和公共产品提供的垄断地位，设法营造自利的空间，使得为社会和公众服务的公共权力异化为用来为自身谋利的工具。没有竞争的垄断地位导致乡镇政府对效率、效益追求的动力丧失，成为其自利性扩张的一个天然的资本。再次，政府运行机制包括乡镇政府运行机制的不透明，决策程序不公开，暗箱操作，在信息不对称的情况下，其他的社会组织和公众难以进行有效的利益表达和监督政府，这样使得各种政策出台仅仅代表政府自身利益，使得扩张的政府自利性有了合法的外衣。最后，E.S.萨瓦斯认为"政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。"[4] 事实上，政府的作用应该在于为市场服务或者说调节市场，而不是让市场为政府服务。由于乡镇政府掌握着公共权力，而公共权力本身具有扩张性。一方面，在体制转轨和社会转型阶段，在政府主导的改革过程中，乡镇政府往往越俎代庖对市场经济进行干预并且一直小心翼翼地防止自己控制的资源流失，这样为乡镇政府自利性的扩张提供了机会，结果出现"权力市场化"等腐败现象。另一方面，由于当前政治体制不完善，党政部分以及行政权力向权力机关和司法机关越位现象时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其他国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就有可能变为现实。[5]对乡镇政府而言，来自上层政府及其管辖下的农民阶层无法对它实行有效的监督与制约，这样它的自利性几乎在没有边界的广袤大地上肆意疯长起来。

　　2、乡镇政府行为的经营化

　　乡镇政府的自利性也成为内部性或内在性，"公共部门尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部(在)性(internalities)。""内在性的存在意味着私人或组织的成本和利润很可能支配了公共决策的计算，这种内在性决定了公共官僚机构的运行和官员的行为。"[6] 可见乡镇政府的自利性是其内在的需求，财政困境往往使得这种需求常常变得异常迫切，这就必然会外化为外在的行为，从而表现出政府行为的经营化。具体来说，乡镇政府利用自身所垄断的各类公共资源直接从事赢利性生产经营等活动或利用政权的力量直接向辖区内的村民索取各种费用，以满足其自利性的需求。"乡镇政府和基层干部最为根本的行为动机和动力都是为了自身的利益。这可能是基于政绩和荣耀的追求，个人的安危和升迁，或者直接的经济收益。而财政和资金的短缺和压力本身则转化成为最明确和强烈的需求和动力，进而驱使乡镇干部和地方政府做出相应的行为选择。财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会发展的动力，也可能成为加重农民负担、加剧社会矛盾的诱因。"[7]

　　其实在上个世纪80年代的财政体制改革及财政紧缺和需求的压力下给地方政府和基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力。从而驱使地方政府及基层干部投身与经济建设之中。地方政府本身就变成了一种追求经济目标和利益的"政府公司"，并因此造就出一批干部企业家。[8] 这是典型的乡镇政府直接参与生产经营活动，在获得自身利益的同时，也在客观上推动了中国农村经济的发展，这种状况一直延续到现在。可见作为基层的乡镇政府可以利用它特有的政权地位来获得利益收入，"政府经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，比如房产，比如土地，比如资金，都不是基层政权运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用它的’政权’地位获得。政权地位意味着’公’，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的’公’的性质。然而，当’公’的产业失败时，往往由’公共’大众承担损失，政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益。"[9] 乡镇政府在经营中表现为将其权力渗透到企业的经营生产中，力图从直接的生产经营中来获得收入，在"发展是硬道理"的口号下，乡镇政府将主要的精力用于兴办企业和生产经营中，在乡村社会乡镇政府却成了市场的主要角色。因为严重的财政困境已经迫使乡镇政府将摆脱困境作为第一要务而不再是履行社会公共职能。而它的这种直接经营或者直接渗透经营的状况，造成了一个严重的政治后果："以各种各样的方式，基层政权正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。他们的优先获益权，不是基于竞争、法定或确有经济远见得来--事实上，多数的政府企业投资并不成功，而是基于他们在原来行政体制中的优越地位。而现有的所有制体系保护了这种地位，给予这种地位相当多的恣意空间，使基层政权不必依赖社会的支持，甚至在于社会利益竞争或对立的结构中也能够生存。"[10] 当乡镇政府的各种经营失败时，最终转化为乡镇债务。

　　另一方面，乡镇政府的经营性表现在它凭借自身控制的资源从制度外向农民进行索取。在笔者对安徽省某县乡镇的调查过程中发现几乎所有的乡镇都在千方百计地利用自身控制的资源进行"创收"，因为这几乎是一种无本取利的增收方式。而且笔者发现乡镇政府在现有的资源控制基础上也尽力编造出新的控制资源。现有的控制资源如结婚证、生育证、边境证等国家管理性的证件，而新编造的证件如准许怀孕证等。这些看起来小小的证件都要进行高额的收费，而新编造一些类型的证件也就意味着能够增加收入，为向农民进行制度外的索取似乎掩盖上了合法性的外衣。为了增加收入，乡镇政府又积极行动，加大各类编造证件的更换频度，过去几年才更换一次的证件，现在几乎是每年都要更换，也就是说每年都可以以此为借口来收费。在许多乡镇办个结婚证需要二、三百元甚至五、六百元不等，而许多其他证件也都在好几百元才能办好。此外如批个宅基地甚至旧房改建，收费多在好几千元，至少也在千元以上。而在有些乡镇派出所抓赌博十分积极，因为这不仅能够及时地缴获一些赌资，而且可以名正言顺地罚款。相反把整个社区的秩序的维护则并没有作为工作重点。在有些地方的乡镇政府对于计划生育工作采取极度自利的态度，它们默许农民多生、超生，这不仅可以卖"准许怀孕证"，而且这也是罚款收入的一个重要财源。还有一种重要的生财之道就是截留各种下拨的款项，在调查中，笔者惊奇的发现有的乡镇将皖西南项目贷款、中荷扶贫款、以工代赈款等截留下来用于发干部工资、福利和办公经费等，最后则将这些款项以乡镇的负债形式来冲销。而更有甚者在笔者调查的大化坪镇中，镇政府将这些贷款强迫性地贷给农民，要农民在贷款票据上签字来冲抵镇政府要向农民收取的各种摊派，而农民实际上没有见到一分钱。相反到了还贷期限，镇政府又强制催缴并收取高额利息。(本来皖西南项目贷款、中荷扶贫款、以工代赈款这些贷款的利息大大的低于银行利息甚至是零利息，但镇政府却用它来做起了货币经营，至少收取了和银行贷款同等的利息。)所以这些政策性的贷款在乡镇政府常常是以扭曲了政策本身的意图贷给当地农民。乡镇债务如何化解?恐怕最终还得要落到农民头上。还有一些乡镇政府根本没有经过"一事一议"，利用向乡村社会提供公共物品如铺路、修桥等进行搭便车式的收费来满足其自利性的需求。然而"政府毕竟不是’企业’，其内在的原则是政治、行政而非经济的，行政命令及政治强制是其特有的资源，也是其行为最后的保障。乡镇政府在追求自身利益的同时，常常自觉和不自觉地借助甚至依赖权力干预及行政命令和强制。"[11] 所以当这些搭便车收费遭到拒绝时，乡镇政府则实行强制收费。这往往成为诱发农民非制度化政治参与的一个重要原因。

　　可见，乡镇政府一方面通过直接经营企业或通过权力渗透到企业来获取收入，另一方面乡镇政府通过自身控制的资源和权力地位的优势来获取收入。"乡镇政府几乎总是直接参与经营活动，但其目的却不是为了(至少不是完全为了)完成国家的计划指令，也不是为了社区的福利，而主要是为了本乡镇政权这个利益集团的赢利;乡镇政府以董事会为其组织模式，用管理企业的方式管理其职员，以经济增长速度作为衡量职员的基本标准;为了最大限度地获取利润，不惜利用手中的权力与辖地村落社区争夺土地等可利用的资源;以’将政策用足，打政策的擦边球’等方式为自己谋求更多的政治空间，以将变通普遍化和常规化作为一种正当的体制运作方式为自己的集团利益服务……作为政府的最低一个层级，乡镇政府不是将自己应该担负的行政管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业;作为乡镇企业的董事会，它依靠行政权力来实施经营，编织庞大的权力关系网络，以获取更多的资源，控制更多的资产。"[12] 这已经深刻地表明乡镇政府行为出现了明显的经营化、赢利化的倾向。长期以往，乡镇政府已经"企业化"了，演化成了一种追求自身利益的"政府公司"，形成一种"谋利型政权经营者"。由此而来，财政困境下的乡镇政府已经把如何赢利作为工作