您正在看的经济法论文是:西部开发与加快中西部发展的法治保障。

　　实施西部大开发，加快中西部地区发展，是党中央高瞻远瞩，总揽全局，面向新世纪作出的重大战略决策，也是一项涉及广泛、艰巨宏大的世纪工程。正如江泽民总书记最近所指出的：“实施西部大开发，不仅是一个重大的经济决策，也是一个重大的政治决策，是关系中华民族长远发展的战略之举。”充分发挥法治的保障作用，是顺利实施这一战略决策面临的一个重大课题，也是依法治国，建设社会主义法治国家的一个新课题。

　　第一部分法洽保障在西部开发与加快中西部发展中的地位和作用

　　实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是在确立依法治国方略，我国社会主义市场经济体制已初步建立以及经济全球化趋势日益加快的大背景下展开的。中央从西部开发一开始，就高度重视法治保障问题。这是符合科学规律的。

　　－、加强法治，是实施西部开发与加快中西部发展战略决策的基本保证

　　西部开发与加快中西部发展，是根据小平同志关于我国现代化建设“两个大局”的思想作出的一项体现国家能力和社会主义制度优越性的战略决策。顺利实施这一战略决策，不仅需要一般意义上的法律支持，而且迫切需要强有力的法治保障。法律是体现国家意志，并由国家强制力保证实施的社会规范。党和国家通过把西部开发与加快中西部发展的一系列方针、政策定型化、法律化，变成国家意志，使其具有强制力和一体遵行的效力；把主要依靠行政主导和政策引导的开发方式改变为既靠行政手段和政策，也要靠法律手段和市场机制来调节、推动，有利于改善和加强党和国家对西部开发的领导；有利于党和国家开发西部的大政方针保持连续性、稳定性和权威性；有利于保证政令畅通，聚全国之力完成这一百年大计，千秋功业。我们强调法治保障，既是实施依法治国方略的题中应有之义，也是在新的形势下，西部的发展方式、治理方式的一个历史性进步。

　　二、加强法治，是促进西部大开发，实现中西部地区健康、有序、协调发展的客观要求

　　当前我国的西部大开发，不同于当年在沿海特区摸索市场经济及其法律规则，更不是在蛮荒之地的拓殖。鉴于我国社会主义市场经济体制已经初步确立，而西部一些地区市场发育还不够成熟，西部开发需要加快培育市场，充分发挥市场作用，同时运用经济的、法律的以及必要的行政手段加强宏观调控。但无论是市场调节还是国家宏观调控，都要逐步纳入法治轨道。同时，经济全球化趋势明显加快，我国加入WTO在即，西部开发与中西部发展不仅需要纳入国内市场，也面临着融入国际大市场的问题，客观上要求必须加强法治。不仅如此，西部开发与加快中西部发展是一项涉及政治经济、科学文化、环境资源、民族宗教等广泛领域的宏大艰巨的社会工程，需要解决好经济秩序、生态秩序、社会秩序的协调问题，以及各种利益和愿望的协调问题。秩序是法律的首要价值。法律是社会关系的调整器。只有充分发挥法律的规范、引导、促进和保障作用，才能确保西部大开发的顺利进行，确保中西部地区健康、有序、协调发展。

　　三、加强法治，是为西部开发与加快中西部发展营造良好投资环境的迫切需要

　　如果问“西部大开发最需要什么”，很多同志都会回答：政策、项目、资金、人才。这固然不错。上项目，给优惠，是吸纳资金、技术和人才的重要措施，但是，如果没有良好的法治环境，它们的作用就会大打折扣，甚至适得其反。因为市场经济是法治经济。法律是市场交易的准则，投资安全的保障，政府行为的尺度。依法办事是引进资金、技术和人才的重要信用。从这个意义上讲，法治环境也就是投资环境。如果一个地方政策随意变动，税外收费苛繁，合同难以履行，那么，该地区的资本、技术和人力市场就不会有可靠的利益预期和利益安全，就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。海内外投资者也就会望而却步。对于成熟的市场主体来讲，尤其是对那些想到西部发展的有商业远见和事业心的客商来讲，毫无疑问，投资法治环境要比临时的、短期的优惠更具有吸引力。毋庸讳言，目前西部的法治环境还存在着明显的弱势与不足。西部地区各级党委和政府的工作着力点，要从过去主要抓项目、抓企业，转向努力构建良好的投资环境。

　　四、加强法治，对于维护民族团结，保障西部地区的社会政治稳定具有重要意义

　　西部少数民族聚居比较集中，又地处边疆，贫困人口比较多。加快少数民族和民族地区的发展，促进各民族的共同繁荣、共同富裕，是加强民族团结、维护西部稳定的基本保证，也是西部开发的重要目标。要实现这一目标，需要做许多工作，其中，加强法治，就是一项重要的工作。

　　要认真贯彻《宪法》和《民族区域自治法》，在制定有关开发的政策和法律时，始终把加强民族团结、维护少数民族的合法权益，作为一个重要因素加以考虑。要调动少数民族共同开发的积极性，保障他们参与开发决策、管理和监督的各项民主权利。要依法健全社会保障制度、社会救济制度和法律援助制度，对贫者和弱势群体加以保护，使少数民族群众更多地分享西部开发的成果和利益。

　　面对国内外敌对势力利用民族、宗教问题，对我进行渗透和分裂活动的局势，我们要遵循宪法规定的维护和加强平等团结互助的社会主义民族关系的原则和维护祖国统一的原则，开展反分裂、反颠覆、反渗透的斗争，依法惩处破坏安定团结的犯罪活动，为西部开发创造稳定、良好的社会秩序，保障西部开发的顺利进行。

　　第二部分国外运用法律手段促进区域开发的经验教训

　　区域发展不平衡问题并非中国独有，世界上许多国家都有自己的区域发展史。尽管各国开发与治理落后地区的背景、方式和成效各不相同，但是，从无序到有序、从无法到有法，依法保障开发，则是一种进步的趋势。

　　－、通过法律确认和实施区域发展规划，并制定专门法

　　美国的现代社会经济史在很大程度上是一部持续开发的历史，也是一部不断通过立法来干预和规制区域开发的历史。从18世纪的售地法令，19世纪的《宅地法》、《鼓励西部草原植树洁》、《沙漠土地法》到20世纪的《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》以及最近的《联邦受援区域及受援社区法》等，法律有力地保障和促进了区域开发的成功。从20世纪三、四十年代以来，随着政府对社会经济干预的不断加强，出现了以较强的国家性、计划性和综合性为特征的现代区域开发概念，一些国家陆续制定关于区域发展的专门法律。包括：（1）对国家级大型区域开发专项立法。如英国的《特别地区法》（1934年）、日本的《北海道开发法》（1950年）、德国的《联邦区域规划法》（1965年）。（2）对国家地区发展政策作出法律规定。如德国的《投资补贴法》及《改善区域结构共同任务法》（1969年）、《联邦财政平衡法》（1970年）。（3）对产业空间布局进行调整的法律。如英国的《工业布局法》（1945年）、《产业开发法》。（4）对其他特定问题的专项立法。如日本的《水资源地区对策特别措施法》等等。不仅如此，有些国家（如巴西和德国）为了提升区域开发的法律地位，还将有

关的原则直接写进了宪法。

　　二、国家成立权威的开发机构，专司统筹、协调和监督

　　日本根据《北海道开发法》设置“北海道开发厅”，由内阁大臣任专职长官，采用中央与地方双重负责体制，中央只负责大型开发项目，辅助性开发由北海道地方政府负责。北海道开发厅作为日本政府代表，负责协调各部门之间各项计划的安排，避免扯皮和责任不清。法国曾设立专门的国土整治局，后来扩大为国土整治部，由一名内阁成员任部长。再后来，随着开发工作远远超出一个部的职权范围，则由政府领导人亲自出马，任“开发主帅”。意大利为扶持南部地区发展，还专门颁布法律，成立“南方基金局”，负责对南方地区的开发进行全面协调。

　　三、依法规划开发重心，因地制宜，分步推进

　　二战后，英国为缩小南北差距，解决北部的工业衰退和高失业率问题，颁布《工业布局法》，实行企业发展许可证制度，进行企业选择控制，将工业发展逐步从发达地区引向北部。芬兰有三分之一的国土处在北极圈内的高寒地带，从60年代开始实施并不断完善《地区经济发展法》，确定用技术含量高的产业带动落后地区经济发展的目标，并在边远地区大力创办大学和科研机构。1982年，芬兰在北部落后地区建立了北欧第一个集科研、生产、销售和服务一体的“科技园”，正是这个科技园为诺基亚插上腾飞的翅膀，使其成为享誉全球的移动电话巨子，一举改变了芬兰的经济结构，使电子工业成为国家支柱产业。在分步推进方面，日本的北海道开发较为典型。日本自1952年到现在先后制定了六期北海道开发计划，每期一年或六年、九年不等，但每期只有一个重心，循序渐进。

　　四、依法实施国家援助

　　美国《农业调整法》有意通过对种植品种和规模实行法定的差别对待来扶持南部农业发展。该法规定，农业补贴的主要获享者为六种作物的种植者，而南部几乎垄断了其中四种作物的生产；该法还规定，按农场大小确定获取农业补贴的多少，而南部当时地广人稀，农场规模一般比其他地方的大四倍。这样一来，南部就成为联邦价格补贴的最大受益者。国家援助与民间参与相结合，也是一条重要的经验。意大利开发落后地区时，对有些风险大、回报慢的投资项目，经过中央政府和南方开发局的协调，交给国家参与制企业（即国家出资金，实行私有企业体制）操作，并通过法律规定，国家参与制企业必须将其工业投资的40％和新建厂投资的60％投到南方，后来又分别提高到60％和80％。而其他的大量的风险小、回报快的开发项目，则鼓励和资助私人经营。这样一来，公、私大小企业相互依存，促进了南方经济的发展。在依法援助方面，还有两点值得参考，一是通过给受援者配置若干法定责任和义务来推动受援地区的发展。例如，制定具体的指标，规定受援区域的失业率降低多少个百分点，改造多少老企业，保持多少就业岗位等。与此相关的评审、监督和配套措施也较为完善。二是重点援助，以点带面。如美国于1961年颁布《地区再开发法》，在开发区的划分和相应的援助原则方面实行“最差的优先”战略，着重解决贫困和失业问题，但由于缺乏重点，资金分散，忽视效率，援助的效果并不明显。于是，在60年代后期改为“增长中心战略”，重点支持那些具有最大增长潜力地区的经济发展，并打破受援地区的行政区划，划分出一些规模较大的经济开发区。

　　在教训方面，值得注意的，一是忽视生态环境建设曾导致严重后果。可以说，几乎所有的国家都走过先开发、后环保的弯路。美国早期开发西部时的产业选择基本上是自主性的资源导向，淘金式的、掠夺式的开发造成了生态环境的严重破坏，直到20世纪30年代才开始通过大规模的立法来逐步治理。巴西当初对亚马逊河流域的开发造成严重的生态问题，致使目前亚马逊森林以每年5％的速度消失。二是基础设施建设方面的法律约束不力，导致权力腐败。如在美国铁路迅速扩张的年代，随着联邦政府对铁路建设进行大量投资和援助，铁路建筑和营运中出现了严重的徊私舞弊和任意操纵。据史载，一些铁路公司每年要花上百万美元贿赂议员和官员。三是地方政府滥用权力。如在巴西，地方政府为吸引投资，在减免税政策上相互竞争，展开所谓“州际减税战”，导致地方税收大量流失，地方财政亏损转嫁给中央政府，成为巴西政府巨额财政赤字的重要原因。

　　第三部分依法保障西部开发与加快中西部发展的几个重大问题

　　今年六月，江总书记在关于西部大开发的讲话中，高屋建领地指出，要把西部开发的紧迫感与长期奋斗的思想结合起来，把突出重点与全面发展结合起来，把经济效益与社会效益结合起来，把西部开发与东、中部地区发展结合起来，把发挥市场作用与实施宏观调控结合起来，把国家和各方面的支持与自力更生、艰苦奋斗结合起来，把推进经济发展与实现社会全面进步结合起来。这七个结合，为我们认识、研究和解决西部大开发中的主要矛盾和问题提供了指南，也为依法保障西部开发与加快中西部发展的理论和实践，提出了新的、更高的要求。下面，我根据自己的体会，从法治角度，谈几个需要着重关注的问题。

　　－、健全开发机制，将西部开发逐步纳入法治轨道

　　各级政府在西部开发中起着重要的主导和推动作用。因此，政府开发工作的法治化水平直接影响整个西部开发的法治化水平。下面谈三个问题。

　　第一，决策、规划要依法进行。从某种意义上讲，整个西部开发的过程，就是定规划、做决策的过程。在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的洁治化，建立一个良好的规划决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，从而借助法律程序和技术，保证决策规划的科学化、民主化、规范化，有效地避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。据了解，现在西部一些地方掀起一股“开发热”，急于求成，制定“泡沫规划”。为了抢先机，盲目上项目，在基础设施建设上又萌生了“边规划、边设计、边施工”的苗头。这是值得注意的。

　　第二，规范优惠政策的制定和实施。优惠政策意在通过权利与义务的重新配置，发挥市场机制的作用，所以，优惠措施应该尊重市场规则，遵守国家法律，不得损害国家财政利益和当地群众的利益。近来，西部一些地方政府为了招商引资，吸引技术、人才，纷纷出台一些优惠政策。这些政府行为的目的是好的，但也要警惕一些不良倾向：有些政策随意性太大；有些政策过于优惠而难以兑现；出现了乱给优惠，不惜血本乃至搞“优惠大战”，恶性竞争的不良现象。因此，应该从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。应加快制定西部开发的配套措施，根据区域和行业的具体情况，制定分层次的优惠幅度，各地只能在幅度内调整，不得自行突破。凡出台的地方性政策，能够规范的，应尽量依法规范。在条件成熟时，应将优惠政策上升为法律。

　　第三，依法设立、实施和监管开发项目。要制定严格的立项规范和科学的管理标准，尤其是对事关基础设施建设、产业结构调整和资源的利用、保护等重大项目，一定要严格立项审批的具体程序和规则，并加强监管。要严防引进污染企业、“夕阳产业”，避免饥不择食，饮鸩止渴。

据了解，东部地区某些被关停的污染严重的“几小”企业在西部某些地区的“热情邀请”下，近来或向西部出售设备，或“易地发展”，死灰复燃。这类现象应该引起高度重视。同时，还要严防重复建设，将有限的资金、人力和精力投在消除贫困、形成市场竞争优势上。在项目的实施方面，要坚持和强化建设项目法人责任制、资本金制、招投标制、质量监督管理制以及项目管理责任制，将政府采购进一步法制化，特别是要严防腐败，杜绝“豆腐渣工程”，从严查处挪用、截留、贪污、浪费和偷工减料等重大违法犯罪行为。

　　二、健全西部市场经济法律机制，实现宏观调控与市场机制有机结合

　　现代各国开发落后地区的经验表明，区域开发首先是由政府启动的，国家宏观调控在制定和实施开发规划，调动资金、技术和人才，实行倾斜政策以及克服市场经济的缺陷等方面发挥了重要作用。但是，要激活落后地区的经济，还必须依靠市场机制。法律是国家实现宏观调控的基本手段，也是市场经济的一般规则。因此，宏观调控和市场机制可以在健全和实施市场经济法律的基础上有机结合起来。当务之急是健全我国西部地区的市场经济法律机制。下面谈三个应该抓紧研究解决的问题。

　　健全西部的投资法律机制。鉴于西部投资环境的特殊性，要加快投资体制改革，建立以优惠措施为支撑的投融资新体系，形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、投资运作市场化的局面。在法律上首先要明确的，一是确立西部投资倾斜的一般原则，将国家增加资金投入的政策规范化，以便依法逐步加大对西部的建设资金投入力度、财政转移支付力度和金融信贷支持力度，并优先安排建设项目。二是给予投资优惠，放宽投资限制。对投入西部的国内资本应给予相当于外资的待遇，以鼓励企业投资、民间投资。三是要进一步扩大外商投资领域，拓宽利用外资渠道，采取发行股票、项目融资、BOT模式等多种形式，吸引外商投资。四是规范使用税收优惠。对西部的税收优惠政策应尽可能在统一的税法体制下解决。原则上，对于不在国家法律和政策禁止和限制之列的西部内外资企业、少数民族地区的企业、经国家认定的高新技术企业以及各种经济组织生态建设所得，应在不同幅度内减兔企业所得税。但是，税收优惠要兼顾中央和地方两方面的利益，分步进行，并充分考虑国家财政利益、西部地方财政现状以及将来适应世界贸易组织规则对于实行国民待遇的要求。

　　依法鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展。西部地区所有制形式的多样化发展对于造就千千万万个市场主体，形成自己的造血机制，具有关键的作用。要尽快改变西部地区所有制经济结构较为单一、非公有制经济发展明显滞后的状况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发。为此，要进一步取消某些不合理的限制，在企业设立和市场准入等方面逐步用注册制代替审批制，完成从审批主义向准则主义的转变。除法律有特殊规定的领域外，均应视为非公有制经济准入的行业和领域。凡对外商开放的投资领域，原则上应对国内各种所有制企业开放。同时，要在税收、贷款、投资融资和社会负担方面给非公有制经济与公有制经济平等的待遇，并依法保护其财产权利和财产安全。

　　对西部国有未利用荒地逐步建立特殊的物权制度。在西部开发中，对于数量巨大的未利用荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场，可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的前提下，建立特殊的物权制度。鉴于荒地开发投入大、周期长、见效慢，为了增强开发者对西部土地和生态建设持续投入的信心和决心，使开发者获得经济效益，国家获得生态效益，可以考虑，对于在荒地上进行的生态建设或符合生态效益的农业开发，允许开发者拥有比现行法律和政策更多、更长期的土地占有、使用和转让权以及林草和收益所有权。还可以考虑，建立一种允许开发者享有的土地承包经营权在承包权期满后“自动顺延”的制度，即承包期满后如果没有法律规定的终止承包的情形，则可以自动延长一个承包期。此外，还要将西部一些地方近些年来已经采取的荒地“谁开谁有”、“谁治谁享”之类的做法进一步规范完善，待土地开发成熟后，可以通过专门的税收法制来调节