您正在看的财政论文是:有关就业问题的国际经验及对我国的启示。 捷、高效的服务。服务对象拓展到社区内的各类人员，包括中小学和职业学校的在校学生。服务内容从过去单纯的提供职业指导和咨询，拓宽到为求职者提供学习和培训方面的服务。同时将参加学习和培训作为领取失业救济的重要条件。全美国目前大约有2000所公共职业介绍机构，将全部改建成“一站式就业服务中心”，并将服务向社区和院校延伸。这一目标已写进美国《劳动力投资法案》。

　　美国就业服务的信息化建设也是领先的。早在1979年，美国政府率先在州一级建立了以计算机为基础的电子化职业信息库，并与州内所有的公共职业介绍机构连通。90年代初，建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”（AJB）和“美国人才信息库”（ATB），形成了全国连通的就业服务网络。最近，又开发了美国职业生涯信息库（ACINET），免费提供就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测等方面的信息。目前正在开发“美国学习介绍信息库”（ALX），主要介绍各职业培训机构的基本情况和开设的课程。现在，AJB每天向全美国发布几百万个职位空缺信息，ATB则免费为求职者发放个人简历，雇主可免费在ATB上实现空岗匹配。

　　信息手段的现代化，不仅极大地提高了就业服务的效率，也使就业服务的内容和方式发生了变化。例如，随着就业服务信息化程度的提高，美国的公共就业服务机构的对象已经分化为三种类型：第一类为就业能力较强的初次求职者或自愿转换工作的人员，他们可以通过“一站式就业服务中心”提供的设施（AJB，ATB等）实现自我服务；第二类为需要中心提供基本服务的短期失业者，他们要接受基本能力测试，在工作人员指导下，通过学习使用AJB、ATB，自己选择学习、培训项目，掌握求职技巧等；第三类为长期失业人员、困难群体、因产业结构调整而大规模失业的特殊群体等，在基本能力测试、就业咨询、学习、培训、领取社会救济等方面都需要帮助，成为中心重点工作对象。

　　从发展趋势来看，在信息手段自动化以后，就业服务机构应更多地关注困难群体和开展个性化的服务。

　　2.三方合作的德国职业培训制度

　　职业培训是就业服务的一个重要组成部分，包括职前培训、在职培训和转岗培训（或称就业培训）。在经济全球化的大背景下，职业培训不仅是各国政府对失业问题采取的优先措施，而且成为培养高素质劳动力，提高本国企业竞争力的重要手段。

　　西方国家的职业培训，实行的是专业培训机构与“政府购买”培训服务相结合的模式。多数国家的专业培训机构，正在朝着与社会伙伴合作办学的方向发展。即在职业培训的办学体制、方向、内容等方面，在雇主组织、工会组织和政府三者之间建立起协商与合作机制。有利于提高职业培训的吸引力，提高职业技能评估与资格认证标准的透明度和可靠性，确保培训的质量和效果。这种机制的建立，使职业培训向“需求导向型”模式又迈进了一步。信息手段的现代化，对职业培训也产生了重大的影响。随着计算机互联网技术的成熟，职业培训在时间和空间上受的限制越来越小。在西方许多就业服务中心中，免费的自助学习和个性化培训已经成为现实。

　　三方合作的德国职业培训制度早世界上最具特色，以德国特有的“双轨制”职业教育为基础的，集中体现了雇主、雇员和政府三大社会力量的协商与合作机制。《德国联邦职业教育法》对前述三方在职业教育和培训中的责任、权利和义务作出了明确规定。合作的第一方是工商界的行业协会、手工业协会等雇主组织。它们的职责是：根据本行业的需要提出对职业培训的具体要求；承诺为职业培训提供的各种支持；负责考核和验收培训的成果。第二方是工会组织。工会组织在职业培训中的首要责任和目标是维护学员的根本利益。从这一目标出发，密切关注职业培训的内容、方式和时间，以及培训期间学员的福利待遇、安全卫生和培训后的就业去向等一系列问题，并积极参与讨论和决策。第三方是主管职业培训工作的有关行政部门，包括联邦教科部及各州文教部、联邦劳工部及其下属各专业机构。政府主管部门是三方合作中的主导力量，负责制定培训政策、监督政策的执行情况，落实培训计划等。当雇主组织和工会组织在某些问题上意见不一致时，政府主管部门便及时介入进行调解，使矛盾尽快得到化解。

　　将接受职业培训，作为领取失业津贴条件的做法，在西方国家越来越普遍。

　　（三）改革失业保障制度

　　西方国家的失业保障一般由三个层次组成。第一层次是一次性的雇主赔偿金，第二层次是期限较短的失业保险金或失业津贴，第三层次是国家福利政策中的社会救济金。西方国家二战以后建立的福利国家制度，一直存在保障水平过高而影响失业者再就业积极性的问题。经济学上称之为“福利陷阱”。在全球失业问题日益突出的环境下，西方国家开始着手解决这一问题，设法将失业保障与鼓励再就业结合起来。其主要做法有：第一，适当降低对工人的雇主赔偿标准，将节省下来的钱用于失业工人职业培训计划。第二，将失业保险金改为“求职津贴”。失业者领取津贴一段时间后（青年为6个月，其他为12个月），必须参加培训才能继续领取求职津贴。第三，从失业保险基金中抽出一部分资金，用于职业培训等就业服务计划。

　　在国家福利政策方面，美国政府过去在社会救济金的发放上过于分宽容，加上高额的未成年儿童家庭补助，可以保证失业者家庭衣食无忧，但不利于调动失业者重新就业的积极性。1996年8月，克林顿签署了“个人责任与工作机会融合法案”，正式拉开了福利制度改革序幕。克林顿的新法律对社会救济金领取者规定了严格的领取时间和领取条件，并将工作重点放在督促和帮助失业者再就业上，使他们树立“以工作求自立”的观念，积极参加政府提供的各类培训，通过学习专业技能，寻找新的工作，来实现经济自立。

　　福利制度改革的核心是“从福利到工作”（Welfare  to  Work）计划，简称W2，主要面向有孩子的长期失业家庭或单身父母。鼓励有劳动能力的父亲或母亲摆脱对福利制度的依赖，主动寻找工作，重新融入社会。该计划首先对领取社会救济金的期限和条件作出了严格限制。多数成年公民在一生中因失业而领取社会救济金的时间最长不得超过60个月（5年）；领取社会救济金的单亲父母，每周必须参加社区服务等各种性质的工作，包括“从福利到工作”计划的找工作活动，时间不得少于32小时；双亲父母上述工作时间加起来不得少于35小时。参加该计划的人必须首先进行为期4周的找工作活动。还必须符合以下条件：不因自身表现的原因而失业；失业后一直在积极寻找工作，并愿意接受就业服务中心提供的任何工作。当然，W2计划对残疾人、老年人等特殊人群给予了豁免。

　　配合该计划的实施，政府采取了许多措施鼓励企业雇用失业者。首先，如果某个企业愿意雇用加入“从福利到工作”计划的失业者，“一站式就业服务中心”庞大的人才库和完善的就业培训体系，就可以为这个企业提供免费的招聘及人才培训服务。其次，如果企业雇用一位3个月以上的失业者，就可以享受“纳税人所得税减免”优惠、“从福利到工作”纳税减免优惠，以及“工作机会信用”纳税优惠，总的优惠幅度相当于该工人年工资的25%到40%。此外，各州还给予企业一定的地方税减免优惠。因此，大大提高了企业招收领取社会救济金的失业者的积极性。许多企业把招收失业者作为对社会和所在社区作贡献的一种新途径，并引以为豪。

　　美国政府发布的资料显示，6年来享受福利救济的家庭数量从上世纪90年代的510万下降到2001年的210万，降幅超过50%，大批单亲母亲回到工作岗位，全国儿童贫困率也从上世纪80年代的22.7%下降到了16.2%，贫困人口数量也因此而降到历史最低点。

　　（四）协调劳资间的关系

　　在市场经济体制下，因商业周期产生的就业波动是不可避免的。西方国家在长期的历史发展过程中，不仅完善了约束雇主、保护劳工权益的劳动法规，而且形成了政府主导的三方谈判机制。在雇主与劳工之间，劳工是弱者。因此，集体谈判及集体合同制度，在协调劳资关系、保障劳工权益方面扮演着重要的角色，对保持就业的稳定性也可以发挥一定的作用。随着社会的进步，谈判的重点也从改善工作条件，保证劳工基本权利，逐渐向提高就业质量和保持工作岗位上转移。

　　在集体谈判问题上，日本的做法比较有代表性。

　　目前日本劳动关系的基本格局是二战之后形成的。战后在美国占领军的监督下，日本于1945年、1946年和1947年分别颁布了迄今具有重大影响的《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》。这三大基本劳动法律的实施，使日本原来主仆式的劳动关系及家族式的企业经营方式受到巨大冲击，并开始了向现代企业制度和劳动关系的转变。经过几十年的发展，日本已形成以企业工会、“春季斗争”和稳定的劳资关系为主要特征的劳动关系。其中，集体谈判和签订劳动协约（即集体合同），成为协调劳资关系的重要机制。

　　尽管目前日本工会组织率比以前有较大幅度的下降（1950年日本工会组织率为55.8%,1975年为34.4%，目前约为24%），约占雇员人数的1/4，但集体谈判与集体合同，依然在协调劳资关系上发挥着基础性作用。原因是：（1）大企业工会同资方达成的工资增长率往往成为其它用人单位的“参照物”。日本大企业工会在每年“春斗”中，同资方集体谈判达成的工资增长水平、劳动条件改善等条款，对日本全年中小企业的工资增长水平，甚至公务员的工资增长水平都有举足轻重的影响；（2）企业内部工会同资方达成的工资及其它劳动条款同样适用于非工会会员；（3）没有工会组织的企业也往往根据其它企业工会集体谈判的结果来确定本企业的劳动条件。

　　（五）大力发展教育事业

　　在西方工业化的历史中，教育发挥了十分重要的作用。英国维多利亚时代的普及义务教育，成为英帝国崛起的重要因素。日本利用甲午战争赔款，普及全国中小学教育，是二战后日本成为制造业王国的基础。在减少结构性失业，改善就业质量方面，职业培训教育的作用也是不可替代的。

　　在经济全球化的21世纪，一个国家的就业，很大程度上取决于这个国家产品占有的国际市场份额。而一个国家产品的国际市场份额，取决于这个国家的国际竞争力。一个国家的国际竞争力，则不是取决于资源和财富，而是取决于这个国家的人力资本，也就是该国公民的素质。而在提高人口素质问题上，教育的重要性是显而易见的。西方国家的“终身教育”概念，是对教育与国家竞争力关系重要性的一种概括。

　　德国特有的“双轨制”职业教育，是德国制造业产品质量和信誉的基础。这是根据《德国联邦职业教育法》和《青年人劳动保护法》实施的。大多数青年（大约同一年龄的70％），能够通过“双轨制”职业教育，在中学毕业后得到一份国家承认的职业证书。“双轨制”职业教育由联邦、州和企业密切合作，根据市场需求共同决定；时间根据职业的不同，一般在两年到三年半之间；内容和标准按照未来职业对受训者提出的要求而定。“双轨制”职业教育不同于其他国家的特点是：①大部分的学习不在学校里，而是在生产场所或服务性企业中进行；②职业教育有企业和学校两个承担者；③企业中的培训要按照各级政府有关职业教育的规定，在符合现代技术要求的机器和设备上进行。德国的“双轨制”职业教育，大大改变了青年就业的不利地位，缓解了青年的高失业问题，1998年德国的青年失业率只有7.9％，是西方国家中控制得最好的国家之一。不过，“双轨制”职业教育模式需要企业和政府承担巨额经费，筹资始终是个难题。

　　对于发展中国家来说，普及义务教育的发展，对于增加本国公民的创业能力，增加本国企业的国际竞争力，以及提供新的就业机会来说，都是非常重要的。

　　除了上面这些政策措施外，各国还采取了诸如政府通过公共工程项目、购买工作岗位等多种措施来扩大就业，但成效都十分有限，而且无法作为长期战略来坚持。

　　三、国际经验对我国解决就业问题的启示

　　国际经验显示，失业问题在市场经济体制下是一个长期存在的问题，单纯依靠市场的力量难以得到有效的缓解，需要政府和社会力量的介入。二战以后，西方国家社会保障制度的建立，虽然不能直接增加就业，但缓解了因失业引起的社会矛盾，保持了社会的稳定。然而，过度的保障不利于调动失业者再就业的积极性。西方国家促进就业各项措施背后的政策导向是一致的，即：创造公平、自由的就业环境；鼓励公民自主创业；促进劳资关系和谐；保护社会上的弱势群体。这些现代社会的基本理念，对缓解就业问题有着十分积极的意义。

　　对于我们这样的发展中国家来说，鉴于国际化的大趋势不可阻挡，只有加快经济的发展，才能够缓解就业矛盾。工业化过程的放慢或中断，只能使失业问题变得更加严重。

　　（一）我国就业问题的特殊性

　　改革开放以来，我国的国民经济有了突飞猛进的发展，但至今仍然是一个发展中国家。发展中国家的经济二元结构特征，以及人口增长过快、就业质量低下、失业率居高不下的问题，我国目前都是存在的。这与西方成熟市场经济国家的失业问题有较大区别。在西方市场经济国家，失业问题与经济增长问题密切相关。失业率增加时，就意味着经济出现了衰退。如果政府通过自己的宏观经济政策，能够抑制经济衰退并使经济恢复增长，失业问题就会缓解。我国则不管经济增长情况多么良好，还是存在2亿左右的劳动力处于失业或隐性失业状态。也就是说，中国的失业主要是由发展因素，而非市场因素引起的。除了前面分析过的发展中国家失业问题的主要特征外，我国失业问题的特殊性在于：

　　首先，计划经济时期，我国的户籍制度和人民公社将农村剩余劳动力束缚在土地上。改革开放以来，随着人民公社的解体和户籍制度的松动，城乡之间的人口流动性迅速增加，农村中的隐性失业开始在城市地区显性化。

　　第二，计划经济时期，我国的现代产业部分存在严重的“企业办社会”问题。改革开放以后，国有企业面临空前激烈的市场竞争，不得不把提高效率作为主要任务，开始“主辅分离”，“政企分离”，“社企分离”，释放出大量多余的劳动力。

　　第三，计划经济时期，我国现代产业部分不仅所有制结构过于单一，而且在地区和产业布局上存在很大问题。改革开放以来，老工业基地和三线军工企业面临艰巨的结构调整任务。大量的国有企业职工因此而面临下岗、失业问题。

　　第四，虽然从70年代后期开始，我国实行了比较严格的计划生育制度，但由于原来的人口基数大，目前每年的新增劳动人口仍然超过1500万。

　　第五，加入WTO后，国际市场竞争国内化，使我国的就业问题变得更加严峻和复杂  。

　　因此，我国的失业问题在今后较长的一段时间内，不会从根本上得到缓解。

　　（二）从国际经验得到的启示

　　改革开放中的一个重要问题，是要搞清市场经济体制下政府与企业、市场之间的分工。如果政府要求企业下岗分流，再让企业去成立再就业服务中心，那就实际上颠倒了政府与企业的角色。正确的做法是在劳动法的基础上，赋予企业以充分的用工自由；政府负责维护平等竞争的市场环境，鼓励公民自主创业；为失业者提供最低生活保障，建立再就业服务网络，在保持劳动力市场流动性的基础上，促进就业与再就业。

　　鉴于失业问题在我国还会长期存在，政府就不能把它当作一个短期问题来处理。国际上也不存在那种能够迅速地增加就业岗位的灵丹妙药。因此，国际上缓解就业问题的各项政策和措施，应当引起我们足够的重视。

　　1.加快经济发展是解决就业问题的根本出路

　　就业问题虽然是由很多因素造成的，但最根本的是经济总量的问题。无论从长期还是短期来看，加快经济发展都是缓解就业矛盾的根本出路。虽然加快经济发展会带来一些结构性矛盾，但增加就业的效果是不容质疑的。我国人口基数大、劳动力总量过剩，是一个不可改变的事实。要减少失业人口，就必须加快经济发展，扩张经济总量，来增加工作岗位的供给。很多专家测算过，我国经济增长速度每提高一个百分点，就可以增加几百万个就业岗位。在经济增长速度停滞或回落的条件下，再多的促进就业措施也无济于事。各国历史显示，现代工业生产对传统产业的打击是毁灭性的，依托传统产业去容纳就业是根本不可能的。尽管西方国家也没有摆脱失业问题的困扰，但它们国内失业问题的严重性，要比发展中国家低得多。对发展中国家来说，工业化道路上的任何犹豫，都不利于就业问题的解决。在“就业优先”已形成社会共识的情况下，我们千万不要忘记了这一点。

　　2.“扶持中小企业”应当作为一项长期政策来坚持

　　国际经验证明，从增加就业的效果来看，扶持中小企业发展是最为有效的政策。由于中小企业的资本有机构成低，同等数量的投资能够创造更多的就业岗位。根据1995年的全国工业企业普查资料分析，在我国，大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。同等数量的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的2至3倍。虽然中小企业短期内对经济增长率的贡献要小一些，但由于它们容纳了更多的就业，长期来看，有利于社会的稳定和经济的可持续发展。此外，中小企业“船小好掉头”，对市场变化反应敏感，在调整产业结构，改善地区经济布局中也发挥着重要的作用。因此，为中小企业发展营造公平的竞争环境，提供技术、管理、市场信息方面的社会化服务，以及减免税、贷款担保等各项财政支持政策，应当作为政府促进就业政策的一个重要组成部分，长期坚持下去。

　　3.在推进城市化的过程中加快第三产业的发展

　　西方国家的经验告诉我们：在激烈的国际市场竞争中，制造业的资本密集度不断提高的趋势无法逆转；发展劳动密集型产业，不是在第二产业的发展中走劳动密集型的回头路，而是在第二产业效率提高的基础上，大力发展劳动密集型的第三产业（服务业）。我国第三产业发展滞后的主要原因是城市化落后于工业化。根据世界银行公布的世界发展指标，我国2001年的城市化率只有37%，落后于1999年世界平均水平9个百分点，落后于同等发展水平国家12个百分点。因此，为了加快第三产业的发展，就必须扫除农民进城的各种障碍，加快我国的城市化进程。城市化率的提高，一方面可以增加农村流动人口的就业，另一方面由于城市自身存在的积聚效应，必然会派生出大量新的服务需求，包括生产性服务需求和生活性服务需求，也为城市居民创造出更多的就业岗位。加快城市化和第三产业的发展，不仅有利于就业岗位的增加，而且有利于整个国民经济运行质量的提高。

　　4.以职业培训为中心完善城市再就业服务体系

　　根据前面的分析，在我国产业结构调整和国